论泛珠三角区域合作的法律对策[摘要]泛珠区域合作是目前我国规模最大、范围最广的区域合作,对推动中国区域经济的发展有重要作用。

但泛珠区域合作存在以下法律问题:合作协议效力存在不确定性、存在区际法律冲突、执法和司法存在地方保护主义等。

为推进泛珠区域合作的深入发展,应为泛珠区域合作提供以下法律保障:设立区域协调专门行政机构,建立统一高效的区域合作协调机制;消除区际立法冲突,逐步统一区域立法;稳步推进政府间执法信息共享。

[关键词]泛珠三角区域合作;区际冲突;法律保障泛珠三角区域合作(下称泛珠合作),是以珠江水系为纽带的南方九省(包括广东、广西、福建、江西、湖南、贵州、四川、云南、海南)和香港、澳门两个特别行政区的区域合作(简称“9+2”)。

2004年6月1日至3日,首届泛珠三角区域合作与发展论坛在广州召开,“9+2”政府领导人签署了《泛珠三角区域合作框架协议》(下称《框架协议》),这标志着泛珠合作的全面启动。

泛珠合作,是目前我国规模最大、范围最广的区域合作。

泛珠区域,总面积占全国的五分之一以上,人口占全国的三分之一以上,GDP更是占到全国的五分之二强[1]。

泛珠合作与长三角、京津唐、东北及中西部地区连成了一体,将推动中国区域经济的蓬勃发展;同时,它在中国-东盟自由贸易区的建立和东亚经济一体化的进程中,也发挥着重要的作用。

一、泛珠三角区域合作的现状泛珠合作的两大平台为泛珠三角区域合作与发展论坛和泛珠三角区域经贸合作洽谈会。

根据《框架协议》,论坛和洽谈会每年举办一次,按照“共同主办、轮流承办”的原则由“9+2”政府轮流承办。

自开展泛珠合作以来,为落实《框架协议》,共签署了一系列的区域合作协议,内容广泛涉及能源、交通、贸易、投资、旅游、知识产权、药品监管检验、出版业合作、教育合作、就业服务等等领域。

为落实已签署的合作协议的执行,促进区域合作的有效开展,泛珠合作建立以下合作协调机制:一是,行政首长联席会议。

“9+2”行政首长每年举行一次首长联席会议,研究决定区域合作重大事宜,协调推进区域合作。

二是,行政首长联席会议秘书处工作制度。

该秘书处设在行政首长联席会议下,负责执行行政首长联席会议的决定,协调各成员方日常工作办公室和部门衔接的落实和制度运作,起草、报送和印发区域合作有关文件。

三是,日常工作办公室工作制度。

各成员方设立日常工作办公室,负责区域合作日常工作[2]。

二、泛珠三角区域合作的法律问题经过这几年的努力,泛珠合作取得了较大的发展和成就,但同时我们也应该看到泛珠合作仍存在较大的法律问题:(一)合作协议的效力存在不确定性泛珠合作的基础就是《框架协议》以及由此签署的各项合作协议,但目前我国法律并未对这些地方政府间的行政协议的效力问题进行明确规定,尤其是当该种行政协议与地方性法规、地方政府规章等效力冲突时该如何处理,存在不确定性。

笔者认为,根据《立法法》中关于法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等立法权的规定,该种行政协议并非国务院制定,也非地方人大或人大常委制定。

作为地方政府出台的文件,如果要对该种行政协议进行定性的话,宜归入地方政府规章的性质。

根据《立法法》,地方政府规章的效力小于地方性法规,即该种行政协议与各省的地方性法规发生冲突时,应以各省的地方性法规优先。

且根据民事和行政诉讼法律规定,地方政府规章不能作为定案依据。

在泛珠合作中发生民商事纠纷或者行政纠纷时,将很难依据合作协议的规定定分止争。

合作协议存在上述效力的不确定性,也注定了其更多的是具有宣言的性质,这显然不利于合作协议的执行,不利于泛珠合作的深入开展。

(二)泛珠内部存在区际法律冲突泛珠合作,包括九个南方省份和港澳两个特别行政区,在合作中自然存在区际法律冲突。

首先,这种冲突既有同一社会制度的法域之间的法律冲突,也有不同法律制度下的法域之间的法律冲突[3]。

其次,这种冲突还表现在各法域都有自己的终审法院,无统一的终审法院加以协调。

南方九个省份由于经济法律的不平衡,地方立法也存在较大差异,这些都严重影响到泛珠的合作。

(三)执法和司法存在地方保护主义在政绩主导下的地方政府,为获取本地区利益最大化,在执法上会出现地方保护主义,这些也都妨碍了泛珠合作的深入开展。

上述法律问题的存在,增加了泛珠合作的成本,影响了泛珠的深入合作,也阻碍了中国市场经济的发展。

三、泛珠三角区域合作的法律对策目前泛珠的区域合作,更加侧重于政策制定和政府协调,缺乏已达成的政策的执行力,而这必将造成参与主体的行为盲目性和短期性。

要加深泛珠合作的可持续发展,必须有有效的法律保证,笔者提出以下法律对策:(一)设立区域协调专门行政机构,建立统一高效的区域合作协调机制设立和完善统一高效的合作协调机制是区域合作取得成功的重要保障。

虽然,泛珠合作建立了政府首长联席会议制度、行政首长联席会议秘书处工作制度等,但这些工作制度具有松散性,缺乏统一权威的常设性专门协调机关。

根据我国行政区划的限制,在中央与省级之间不存在中间的区域行政权力机关,所以宜在中央政府(即国务院)下设区域协调专门机构,协调泛珠及其他区域合作,比如,协调区域发展规划、资源开发、产业结构调整,协调处理参与区域合作的地方之间因履行区域合作协议而发生的纠纷和争议,协调参与区域合作的地方之间的共同立法等等。

(二)消除区际立法冲突,逐步统一区域地方立法1.集中清理地方法规——消除立法冲突的当务之急我国地方政府拥有一定的立法权,各地根据自己的实际,会制定众多的地方性法规、行政规章,地方人民法院亦会发布一些适用于本地区的司法意见,这样也就造成了地方立法的不同。

泛珠各立法主体,尤其是南方九省,应共同对已经出台的地方性法规和地方政府规章、各类红头文件,司法机关应对出台的司法意见等进行了统一地清理,对违反上位法、有地方保护嫌疑、有违泛珠合作精神的,应当予以废止或修改。

这样可以初步扫除泛珠合作已存的立法障碍。

2.开展立法合作——立法冲突的逐步事前消除泛珠各立法主体,为消除法律冲突、统一地方法律、节约立法资源,可以开展充分的地方立法合作。

合作方式为各立法主体间,尤其指南方九省,统一立法。

表现为:协调立法规划、共享立法资源、通过参与合作立法、采用一致的立法版本。

在一些共性的立法项目上,可由各立法主体提出立法规划后,经协调一致列入区域立法规划;各立法主体均参与立法过程,共同完成立法任务,制定统一的立法版本;立法版本由各地区人大或人大常委通过,从而在各地区均生效。

这样,既可以避免重复调研、重复论证、重复起草的问题,又可以提高立法水平,保证各地法律的相对统一,有利于消除区域间的法律冲突。

3.开展司法审查——立法冲突的事后救济对于已经存在的违反上位法的、存在地方保护主义的地方性法规和地方性政府规章等应当如何处理呢?根据目前法律规定,仅有全国人大常委会的立法审查权,法院没有司法审查权。

根据《宪法》第67的规定,全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

《行政诉讼法》第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依法向人民法院提起诉讼。

根据该规定,人民法院仅能对行政机关的具体行政行为进行司法审查,而不能对抽象行政行为进行司法审查。

在目前的实践中,全国人大常委的立法审查权尚未充分实现,尚不能够满足社会对立法审查的要求。

要填补全国人大常委立法审查权存在的上述缺位,司法审查就显得非常必要和迫切。

关于法院的司法审查权的设置,有人认为,应在维持现有法院体制不变的情况下,另行按照经济区的发展设置大区法院,根据我国目前现有的六大经济区,可以设立六大区际法院,以直接受理和审判区际法院管辖的跨区争议案件,对于不服大区法院判决的,当事人可以上诉到最高法院,最高法院的判决为最终判决[4]。

笔者认为,这种做法似有不妥。

这种设立区际法院的做法已经大大超出了现有人民法院组织法的规定。

在我国宪法明确规定全国人大常委会有立法审查权的情况下,可以采用全国人大常委与法院分工负责,全国人大常委立法审查与法院司法审查相结合、相补充的做法。

具体为:全国人大常委对地方性法规进行审查,法院对地方性法规以外的其他地方规范性文件进行审查,如地方政府规章、红头文件等。

当公民、法人或者其他组织认为已生效并实施的规范性文件侵犯其合法权益而直接请求法院对其进行司法审查并做出合法性裁定时,如果该文件为地方性法规,法院不能直接判决其无效,而只能裁定不予适用,同时向有关人大部门提出审查建议,并要求有关人大部门限期予以处理;如果该文件为其他规范性文件,则法院可以直接宣判其无效,有关行政机关不服的,可以提起上诉,由上级法院做出终局裁决。

(三)逐步推进执法信息共享,促进区域执法合作在各地方主体间,逐步推进执法信息的共享机制,在促进区域合作中也有重要的作用。

它有利于避免重复执法,统一执法标准,消除地方政策壁垒,提高执法质量和效率,加速生产要素在区域内的流动和合理分配。

在建立有效的信息共享机制中,要充分利用网络信息共享的方式,将本地区的地方立法内容、执法依据、执法程序、执法标准、执法结果等信息向其他合作地区的政府机关通报、交流;通过信息公开和交流,促使区域内行政执法的相互合作。

综上所述,在泛珠合作中,通过设立专门区域协调机构建立统一高效协调机制,通过事前的立法合作和事后的审查救济逐步消除区际立法冲突,通过执法信息共享,促进区域执法合作等,必将大大促进泛珠合作的深度和广度,促进区域经济乃至全国经济的发展。

[参考文献][1]黄素梅.“论泛珠三角区域合作的法律保障”.特区经济,2006,(9).[2]“泛珠三角区域合作的法律依据”.《泛珠三角区区域合作与发展研究报告》蓝皮书,社会科学文献出版社出版.[3]秦戈兵.“泛珠三角合作环境下的区际法律冲突及解决”.中国法院网.[4]“泛珠三角区域经济合作遭遇法律障碍”.无忧论文网.。