政府与社会资本合作(PPP)模式简介目录第一部分PPP模式背景、政策及相关政策文件第二部分PPP模式定义、优势和适用领域第三部分PPP模式操作流程第四部分PPP模式融资方式第五部分PPP模式的特别事项第一部分PPP模式背景、政策及相关政策文件一、PPP模式推出的背景在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，并对公共设施运营效率提出更高的要求。
这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。
旧有的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革，政府与社会资本合作（PPP）的模式成为我国基建投融资改革的重要方向。
二、政策及相关文件（一）国务院文件1.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕4号）2.国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见（国发〔2015〕37号）3.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号4.国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号）5.国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知（国办发〔2015〕45号）6.国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61号）（二）国家部委文件1.基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015年第25号令）2.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）3.国家发展改革委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资〔2015〕445号）4.国家发展改革委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经〔2015〕488号）5.国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见（发改基础〔2015〕1610号）6.国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、公安部、银监会关于加强城市停车设施建设的指导意见（发改基础〔2015〕1788号）7.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）8.财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金〔2014〕112号）9.财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）10.财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金〔2014〕156号）11.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）12.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号）13.财政部、环保部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建〔2015〕90号）14.财政部、交通部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建〔2015〕111号）15.财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知（财综〔2015〕15号）16.民政部、发展改革委、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家卫生计生委、银监会、保监会关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见（民发〔2015〕33号）（以上政策文件详细内容见附件）第二部分PPP模式定义、优势和适用领域一、PPP模式定义PPP是英文Public‐Private‐Partnerships的简写，中文直译为“公私合伙制”，即政府与社会资本合作模式，是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营权等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系，通过这种合作形式，各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。
公私合作中的“公”是指政府机构及其代理，“私”泛指政府机构外的一切，包括营利性国有企业、社会资本、外资、甚至公民个人。
二、PPP模式优势（一）PPP模式的特征PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念基础的现代融资模式，其具有以下特点：1.通过合理分担风险和责任，借用社会资本的专业经验，获得更高效率的公共服务。
2.通过引入社会资本投资和项目全生命周期运作，形成利益共享、激励相容的制度安排。
3.通过长期契约形成伙伴关系。
4.项目的产出说明、服务水平和支付机制等可描述可计量。
（二）PPP模式的优势1.对政府而言，PPP拓宽了基础设施建设的资金来源，有利于增加投资、就业，促进经济增长，帮助政府转移财务、建设、运营等风险，减少政府财政支出压力和债务负担，减轻政府作为多角色决策的负担。
2.对社会资本而言，PPP可以降低其参与公共领域项目的门槛，拓宽了社会资本投资渠道，增加资本收益的机会，且在PPP统一机制下，有效降低不确定性风险，同时在达到数PPP项目中能获得“财政补贴”等财政性资金带来的稳定性收益。
3.对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。
三、适用领域PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
第三部分PPP模式操作流程一、PPP模式参与主体PPP模式的参与主体主要包括：政府部门、政府股权机构、社会资本、融资顾问（委托代理）、银行及金融机构、法律/税务/保险顾问（委托代理）、管理公司（管理合同）、PPP项目公司、项目所对应的咨询公司（咨询合同）、设计单位（设计合同）、工程承包商（承包合同）、供应商（供应合同）和消费者（购买合同），具体关系图如下：二、PPP模式与传统BT、BOT模式的区别1.传统BT模式一般适用于无现金流的非经营性项目，城府承担了债务风险，仅锁定了建设和完工风险，对项目运营和维护没有保障，项目建成后由政府回购，项目超期或超投资等风险由政府承担，且直接增加了政府债务性负担。
2.传统BOT模式从项目操作流程角度来定义，更多的是从融资角度出发，即政府授权企业，而不是采取与政府合作，缺乏合理的利益共享和风险分担机制。
3.PPP模式一般适用于有项目现金流的经营性或半经营性项目，可最大限度调动社会资本的投融资、运营管理能力，通过合理的利益共享和风险分担结构设计，使社会资本获得合理投资回报，也保证了公共利益的最大化。
三、PPP操作一般流程1.项目策划（发起、商业计划书，确定参与者）。
2.项目选择准备（项目可研、规划、项目产出说明等，编制PPP初步实施方案）。
3.项目识别（进行物有所值评价及财政承受能力论证，选择采用PPP模式）。
4.项目准备（实施方案编制，部门联审报市政府批准[后置]，报省入库）。
5.项目采购（资格预审，采购文件编制，响应文件评审，谈判与合同签署）。
6.项目执行（项目公司设立，融资交割、政府支付纳入预算、绩效监测与支付，中期评估）。
7.项目移交（移交标准及准备，性能测试，政府收回项目资产，总结性绩效评价）操作流程图四、PPP操作模式1.经营性项目（现金流充足）对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，地方财政可留存一定份额，并通过政府授予社会资本特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进。
该类PPP业务的收入完全依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目。
具体模式图如下：案例分析(污水处理)：安徽省池州市主城区污水处理及市政排水PPP项目（第一个落地的示范项目），运作结构图如下：（1）项目结构本项目采用“PPP+特许经营”的模式进行运作。
具体为：①池州市人民政府或授权主体与选定的投资人合资组建项目公司。
②池州市人民政府授权市住建委与项目公司签署《特许经营协议》，授权项目公司特许经营权。
项目公司购买已建污水处理厂及排水设施；在特许期内投资建设规划中的污水处理厂及排水设施等；负责运营、维护和更新排水设施及污水处理厂；项目公司在特许经营期结束后将正常运行情况下的上述设施无偿移交给池州市人民政府或其指定机构。
③由产权所有人与项目公司签署《资产转让协议》，将主城区已建的清溪污水处理厂（一期、二期）、城东污水处理厂、排水设施等转让给项目公司。
④池州市人民政府或其授权主体根据项目公司提供服务情况向项目公司支付购买服务费。
（2）项目条件①特许经营期：项目运营至2040年截止，自2015年1月1日起，共26年整。
②项目规模：主城区存量项目作为招标条件（资产评估价：7.1亿元）。
③招标标的：最初备选方案：A、综合收益率（%）B、综合单价（元/立方米）；最终确定方案：污水处理服务费单价（元/立方米）及排水设施服务费单价（元/公里/年）。
④合资公司股权比例80%（投资方）/20%（政府方）A、政府方控股将对合资公司形成重大影响；B、风险与责任共担；C、政府方代表对部分重大事项拥有一票否决权；D、利益共享，项目中后期运营稳定后与投资人共同享受较多的年终分红。
⑤招标方式：A、邀请招标（后期以政府常务会议纪要形式确定），从安徽省PPP项目推介企业名单中向所有9家水务企业发出邀请函；B、考虑资产将于特许期后收回以及国有资产转让程序的复杂性，按特许经营权招标程序进行，不以国有资产转让程序进行招标（后期以政府常务会议纪要形式确定）。
2.准经营性项目（现金流不足）对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。
同时准经营性项目通常分为前补贴（即政府给予项目一次性建设补偿）模式和后补贴（即项目建成后给予的运营补偿）模式。
前补偿模式后补偿模式案例分析：公租房（1）项目背景2015年4月21日，财政部、住建部等6部门发布的15号文《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房建设和运营管理的通知》中阐述，通过PPP模式，发挥政府与社会资本各自优势，把政府的政策意图、住房保障目标和社会资本的运营效率结合起来，逐步建立“企业建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的新型公共租赁住房投资建设和运营管理模式，有效提高公共租赁住房服务质量和管理效率。