内容摘要2002年，中国在行政法领域掀起了一场规模空前的革命，一系列立法修改法律的动作接连不断。

中国政府对自己的行为进行规范所做的这些努力，直接动因来自WTO。

自1999年中美关于WTO的双边协议以来，中国掀起了一场“变法”，外贸、金融、税务、知识产权等领域的法律法规最先得到大规模的清理。

到2002年三月，全国人大及其常委会已经对中外合作法律进行了修改，有关行政法规和规章的清理工作也基本结束。

在涉及经贸领域的法律法规的修改取得了阶段性的成果之后，“变法”开始转向直接规范政府行为的行政法领域。

2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。

虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具有操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象，如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，对我国行政立法的一些基本制度都作了明确规定，从而在很大程度上完善了我国的行政立法制度。

关键词：行政法，行政立法的规范化，备案，审查行政法，是有关国家行政管理的一切法规的总称。

行政法是国家法律体系中一个重要组成部分。

它是个独立的法律部门，它规定着国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序，以此来调整国家和各行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民之间发生的社会关系。

行政法，包括国家民政、治安、军事、外事、财经、文教、科技、人事等各个方面的行政管理。

如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》等。

过去，我国的行政立法是个薄弱环节，虽然先后制定出许多行政法规，只是散见于宪法、法律、法规、决议、命令和其他各种规范性文件之中，缺少系统的、切合实际的行政法规。

行政立法的规范化，是指我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要，应予以全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正；同一层级的法律规范之间是否有不和谐或相互矛盾处，要力求和谐并消除矛盾。

对行政法规进行清理的目的在于克服现行立法的混乱，防止一些国家机关和个人利用过时的或互相冲突的法规作为其违反或规避现行法律规范的借口或根据，保障改革开放和市场经济建设的健康发展。

尽管法律规范的实施具有稳定性的要求，但这种稳定性不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的。

任何法律、法规、规章都应随着社会政治、经济、文化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进行立、改、废；下位法律规范则要与上位法律规范适时地保持立、改、废的一致。

这是法的稳定性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制统一原则的必然要求。

[!--empirenews.page--]自加入WTO以后，中国逐渐融入国际社会，国际化向各行各业日益渗透。

但是，WTO规则并不直接适用于成员方国内，而是要将WTO规则转化为国内法。

WTO协定的国内适用问题主要体现在有关国际自由贸易的政府管理方面。

保证WTO协议在一国领域或关税领土范围内实施，首先就必须使其国内法的规定与之保持一致。

根据《建立世界贸易组织协定》第16条第4款规定：“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序，与所附各协议书中的义务相一致。

”且该条第5条款明确要求“不得对本协议的任何规定提出保留”。

加入WTO后，中国政府必须无条件地履行WTO所要求的义务，这无疑对中国行政立法提出了挑战。

此外，世界贸易组织虽然是一个针对企业的机构，但企业在WTO中并没有直接的谈判地位，没有说话的权利，WTO 这个政府间组织要求谈判在政府之间进行，规则由政府制定，争端也需由政府出面解决。

可见，政府在维护企业利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定规则的“立法者”和解决争端的“裁判”是WTO时代政府的重要角色。

中国行政立法面临着对现行行政法律规范（含法律、法规以及规范性文件）大规模的清理，修改或者废止与WTO不一致的法律规范，制定新的行政法律规范。

2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。

2001年10月国务院发布了“关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定”，对截止2000年底的现行行政法规共756件进行了全面清理，决定废止71件，宣布失效80件，已明令废止，现统一公布70件。

这是自1985年中国大规模全面清理行政法规以来动作最大的一次。

虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，向行立法规范化迈出了可贵的一步。

本文拟以《立法法》为依据，对我国行政立法规范性进行较为全面的阐述。

一、行政立法的权限范围我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。

在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。

为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。

（一）明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围《立法法》在制定时，借鉴了国外关于法律保留的原则和理论，在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这些事项包括：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其它事项。

根据第8条的规定，对上列事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。

[!--empirenews.page--]（二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范围根据《宪法》第89条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。

在《立法法》制定以前，对于如何准确理解宪法规定的“根据”原则，存在“职权说”和“依据说”两种不同意见。

“职权说”认为，国务院除了根据宪法和法律的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的前提下，也可以在宪法和法律赋予的行政管理职权范围内，根据实际需要制定行政法规；因为制定行政法规是国务院[1][2][3][4]下一页行使行政管理职权的方式之一，凡法律未禁止的，或者不属于宪法或法律明确规定由法律调整的事项，国务院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行使职权。

“依据说”则认为，国务院制定行政法规应当有直接的法律依据或明确的授权，否则不能制定行政法规；因为制定行政法规不是国务院固有的权力，也不是国务院行使职权的当然形式。

“职权说”和“依据说”这两种观点对行政法规的制定实践均有不同程度的影响。

一方面，“职权说”是国务院制定行政法规的主导思想，在20多年的立法实践中，国务院依据职权制定了大量的行政法规；另一方面，“依据说”也有一定的影响，例如1984年9月第六届全国人大常委会通过决定，授权国务院在实施国营企业利改革和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。

为了明确国务院制定行政法规的权限范围，解决理论和实践中的争议，《立法法》第56条对国务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

”根据第56条的规定，再结合第8条关于全国人大及其常委会专有立法权的规定，应该说《立法法》主要采取了“职权说”的观点，即原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务院均可以自主制定行政法规，而不需要必须有明确的法律依据，也不需要有法律的具体权范围内的事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。

改革开放以来，全国人大及其常委会对国务院共作出过两次授权立法的决定，这两次授权决定不同程度地存在着授权范围和期限不明确的弊端。

为了防止类似情况再次发生，《立法法》总结了多年来授权立法的经验教训，并借鉴国外授权立法的通行做法，在第10条对授权规则作了如下规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。

被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。

[!--empirenews.page--]被授权机关不得将该项权力授给其他机关。

”《立法法》第11条还就授权期限问题作了规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。

法律制定后，相应立法事项的授权终止。

”应当指出的是，《立法法》规定的授权立法仅指特别授权。

在立法实践中，全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在所谓的法条授权，即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有问题制定行政法规，如《票据法》授权国务院制定票据管理的具体规定，《行政处罚法》授权国务院制定罚缴分离的具体办法，等等。

（三）明确规定了部门规章的制定主体及其权限范围在《立法法》制定以前，对于国务院哪些部门可以制定规章存在较大争议，争论的焦点是国务院直属机构是否有权制定规章。