经济与管理评论农业经济研究［作者简介］王新志（1977－），男，山东临沂人，中国社会科学院农村发展研究所博士研究生，山东社会科学院农村发展研究所副研究员。
主要研究方向：农业农村政策。
国外主要发达国家农业政策分析及启示王新志1，2张清津2（1．中国社会科学院农村发展研究所，北京102488；2．山东社会科学院农村发展研究所，山东济南250002）［摘要］发达国家都实施了各具特色的农业支持保护政策。
美国实行了农产品价格补贴、贸易补贴和生态补贴政策，保障了世界最大农产品出口国的地位；欧盟在价格补贴的基础上，为规避WTO 规则，实施了单一农场支付补贴体系，并增加支持农村发展的内容；日本通过高筑贸易壁垒来保护农业，其中农协的作用非常突出。
中国应吸取发达国家的经验，增加对农业的补贴，特别是生态补贴，积极促进各种农民合作组织的发展，在推进城镇化的同时，注意保护农村文化。
［关键词］农业政策；农业补贴；农业生态补贴；历史演变［中图分类号］F310［文献标识码］A ［文章编号］2095－3410（2013）01－0121－05美国、欧盟、日本作为世界农业现代化程度最高的国家，在其农业现代化的整个过程中，政府的农业支持保护政策发挥了极为重要的作用。
中国是发展中的农业大国，研究和分析发达国家的农业政策，对于中国农业政策的制定和完善，有很大的参考价值和借鉴作用。
一、美国农业政策美国农业在世界经济中具有十分重要的地位和影响力，其以不到全球3ɢ的农业劳动力，产出了大量的农产品来供应世界市场。
美国的农业生产之所以拥有如此巨大的生产规模，不仅得益于优越的自然资源、先进的科学技术和良好的组织体系，更源于政府对农业的大力扶持政策。
（一）美国农业政策的历史演变自1933年经济大危机以来，美国政府频繁出台和修订农业政策，通过永久性立法和阶段性立法相结合的形式，对农业提供全方位、多层面的支持和干预，已经形成十分成熟和健全的政策体系。
总体上讲，美国农业政策的历史演变可分为三个阶段。
1．1933－1985：农业政策形成与修订阶段。
针对1933年经济大危机时农产品价格暴跌、大量农户破产的状况，美国首次以立法形式制定政府的农业政策，采取对农业较强的政府控制与保护措施，奠定了今日农业保护政策的法律基础。
2．1985－2002：市场化改革阶段。
由于巨额农业补贴导致的沉重赤字负担给联邦政府带来巨大财政压力和舆论压力，美国政府于1985年和1996年两次颁布农业法案，开始向市场化方向进行农业改革，农业补贴额逐年减少。
3．2002年以来：逆市场化阶段。
20世纪90年代后期，世界农产品价格不断下跌，以出口为导向的美国农业陷入困境，农场主农业收入急剧减少。
为扭转这种困境，2002年美国出台《农业安全及农村投资法》，宣布在未来10年里将联邦政府对农业的补贴提高67%，总计达到1900亿美元，这一法案扭转了自1985年以来的农业市场化改革步伐。
（二）当前美国主要农业政策1．农产品价格和收入支持政策。
农产品价格支持和收入政策是美国农业政策最重要、最核心的政策手段。
这一政策旨在保持市场机制对农产品供求发挥基础性作用的同时，来缓解因农产品过剩所导致的经济社会危机。
一是直接收入补贴。
直接收入·121·2013年第1期农业经济研究补贴数量由政府按照基期的补贴产量和补贴面积确定，不与当年的种植面积和市场价格挂钩。
二是反周期收入支持计划。
如果农产品市场价格低于政府设定的目标价格时，政府就会启动反周期收入支持计划来补助农民的收入。
该计划起到了自动稳定器的作用，市场价格越低农民所获补贴就越多，这样农民至少会获得比较稳定的保底收入。
2．农产品对外贸易政策。
美国是世界最大的农产品出口国，其农产品出口比重已占该国农业销售额的25%以上。
因此，农产品对外贸易政策是美国最重要的农业政策之一，已经形成了十分完善的农产品出口促销体系，为农产品出口提供全方位的服务：（1）出口信用担保计划，如商业出口信贷担保计划、供货方信用担保计划、设施担保计划等；（2）市场开发计划，旨在开拓全球市场；（3）针对技术贸易壁垒的出口补贴计划，旨在消除或减轻卫生与植物检疫及其他形式的技术壁垒；（4）出口补贴计划，旨在增强本国农产品在国际市场的竞争力和抵消国外的出口补贴的不利影响。
3．农业生态环境补贴。
进入20世纪以来，美国农业政策中实行“绿色补贴”的趋势越来越明显，即把大量农业补贴转变成农业污染补贴，将保护农民收入与改善农业生态环境的目标有机结合。
2002年美国出台的《农业安全及农村投资法》包含了9项与农业生态环境保护有关的发展计划，这些计划以现金补贴和技术援助的方式，鼓励农民自愿参加各种生态保护补贴项目。
2002－2007年间美国政府农业生态环境补贴总额达到了创纪录的220亿美元，使美国农业走上了可持续发展的道路。
二、欧盟共同农业政策欧盟共同农业政策是在欧共体共同农业政策的基础上形成的。
它由一整套规则和机制所组成，是欧盟最重要的共同政策之一。
（一）欧盟共同农业政策的历史演变欧盟是世界上主要的农产品生产大国，也是第一大进口国和第二大出口国，其带有严重保护色彩的共同农业政策历来对世界农产品市场产生了很大的影响。
自20世纪60年代诞生至今，其农业政策经历了多次改革和调整，其中有两次调整和改革影响比较深远。
1．1992年改革。
1992年欧盟第一次比较全面地对共同农业政策进行了改革，把过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制，逐步降低价格支持水平，控制农产品生产过剩和财政补贴的过度增长。
2．20世纪初的改革。
2000年欧盟出台的《2000年议程》是欧盟共同农业政策最为激进、最为全面的一次改革，这次改革涵盖了欧盟共同农业政策包括经济、环境、农村发展等在内的所有功能，具有里程碑式的重要意义。
为了细化和强化《2000年议程》，2003年欧盟通过了共同农业政策的改革新方案，其核心是改变了欧盟对农业的补贴方式，完成了农业政策由以价格支持为基础逐步过渡到以对农民收入补贴为主的演变进程。
同时，该方案增加了欧盟农业环境保护计划，大幅提高了对有利于环保、食品安全和动物福利的农业项目的补贴金额。
（二）欧盟当前主要农业政策1．农业价格干预体系。
农业价格干预体系是欧盟共同农业政策的核心与基石，主要包含以下三种：目标价格、干预价格和门槛价格。
（1）目标价格是欧盟对农业生产者的指导价格，是生产者价格上浮的最高限度，由部长理事会根据有关农产品在共同体市场上的最高价格确定。
（2）干预价格是农产品价格下浮的最低限度，是农民最低收入的保证，当市场价格低于干预价格时，欧盟将以干预价格无限制地收购农产品，以保证农产品价格不再下跌。
（3）门槛价格是进口农产品的控制价格，它加上进口农产品在欧盟内部的运费和装卸费后应大致等于欧盟对该农产品的目标价格。
进入20世纪以来，欧盟强化了以市场为导向的改革方向，对主要农产品的价格政策做出进一步修订，逐步削减了谷物、油籽、奶类等重要农产品的干预价格，但农业补贴总额依然很高，在欧盟农民收入中占非常高的比重。
2．单一农场支付补贴体系。
欧盟的直接补贴政策最早是在1992年开始实行的，直接补贴政策虽然与当年的价格无关，但是却与当年种植的产品类别和种植面积有关，属于与产量挂钩的补贴，对生产和贸易具有直接扭曲性的影响，有违WTO协议的精神。
因此，欧盟逐步把这种以产量挂钩为主的直接补贴转向不挂钩的单一农场支付补贴，每个农民获·221·经济与管理评论农业经济研究得的补贴额将根据以2000－2002年为基期的情况确定，与当年种植的作物种类和面积多少无关。
单一农场支付补贴不再属于扭曲生产的绿箱政策［1］，其补贴范围覆盖可耕作物、大米、牛羊肉以及奶制品，但农民必须满足环境保护、粮食安全和动物福利等方面的一系列标准才能获得这些补贴。
此外，决议也做了一些妥协和保留，各成员国在实施单个农场补贴方面也具有一定的自主权，它们可以选择将现行补贴的某个部分继续作为与生产挂钩的补贴，但是必须在欧盟统一规定的限制之内。
3．重视农村发展。
欧盟十分重视农村发展的动力问题、平衡问题和可持续问题，农村发展政策与农业支持政策一直是欧盟共同农业政策的两大支柱。
2005年欧盟明确规定，在2007－2013年成立用于农村发展的欧洲农业农村基金，作为运作共同农业政策的基本金融工具，2007年农村发展基金总额达到2．28亿欧元，2012年达到14．8亿欧元。
为防止农村发展过程中“只顾生产、不顾环保”的不协调局面，欧盟还通过规定资金使用比例的方式把农村建设有效地协调起来，比如规定不低于25%的发展基金用于土地整理和农村基础设施建设；不低于10%的发展基金用于培训农民，提高农民竞争力；不低于10%的发展基金用于农村经济多元化，为新兴产业提供资助［2］。
三、日本农业政策日本耕地资源十分有限，农产品高度依赖进口，然而日本不仅快速实现了农业现代化，而且农业生产整体上达到了世界先进水平。
这在一定程度上归功于日本政府高度重视农业政策的创新和完善，实施了独具特色的现代农业政策体系。
（一）日本农业政策的历史演变日本的农业政策演变大致经历了三个时期。
1．从明治维新到二战（1880－1945年）。
日本政府对农业的直接投资在1878－1937年间迅速增加，大力举办各种农业学校、农事实验场等来加强对农民的农业生产技术教育，农民从技术教育、作物改良等方面的政府投资中受益颇丰。
2．二战后到1990年。
战后初期，日本出现了最严重的食品短缺问题，促使日本政府确立了以粮食自给为目标的政策。
1950年代，日本政府加大对农产品的价格支持力度，不断创新农业补贴制度，农产品价格补贴、农业机械与设施建设补贴、农业现代化改造贷款利息补贴、农业生产保险补贴等补贴方式日益完善。
到1965年，日本已成为工业化国家中农业支持水平最高的国家之一［3］。
同时，日本政府通过土地改革、农协重组、农业技术改良等措施，大力推进农业水利化、化肥化、机械化、良种化，农业生产也开始了向现代化方向的迅速转变。
3．从20世纪90年代至今。
为更加全面适应WTO农业规则和日本农业农村发展的要求，从1990年代开始，日本政府较大幅度地调整了本国农业政策，实施一系列新的农业政策，逐步减少对粮食的直接补贴。
如1994年通过了《新粮食法》，替换已实施近半个世纪的《农业基本法》，1999年《大米流通法》和《食品、农业、农村基本法》，2001年《农业经营政策大纲》等等。
日本政府在减少对粮食的直接补贴的同时，强化了对农业资源环境保护、农业人才培养、农村基础设施投入、种植结构调整方面的财政支持力度，以确保粮食的稳定供给、农业国际竞争力逐步提升以及日本农业的可持续发展。
（二）日本当前主要农业政策1．高额农业补贴。