2012-2013学年度：公共危机管理考试论文（期末）学院：政治与公共管理学院专业班级：2009级行政管理2班姓名：邹阿强学号：20090704310060题目：我国政府公共危机管理决策——以“三鹿奶粉事件”为分析视角授课老师：江红义完成时间：2012年5月29日我国政府公共危机管理决策①——以“三鹿奶粉事件”为分析视角邹阿强（海南大学政治与公共管理学院海南海口 570228）摘要：本文首先分别从危机决策的概念、特点以及阶段等方面介绍公共危机管理决策，目的是做到对危机决策有一个基本的认识，再以2008年发生的“三鹿奶粉事件”为分析视角，指出当前社会转型时期我国政府公共危机管理决策所面临的困境，并试着对此提出笔者的一些建设性意见，结语部分阐述了一个核心的观点，即我国公共危机事件的根本解决取决于公共治理结构的改善以及政府体制的改革。
关键字：政府公共危机管理决策危机决策三鹿奶粉事件公共治理结构Abstract: Firstly, from the concept, characteristics and crisis decision-making stage are introduced in the aspects of public crisis management decision, is designed to do for crisis decision-making have a basic understanding of, and in 2008the" Sanlu milk powder incident" perspective, pointing out that the current period of social transformation of our government's public crisis management decisions facing dilemma, and try to put forward some constructive opinions, the epilogue describes a core viewpoint, namely our country public crisis events underlying the solution depends on public governance and reform of government system.Keywords: Government; Public crisis management crisis decision-making; Crisis decision-making; Sanlu milk powder incident; Public governance structure①本文中的政府公共危机管理决策、公共危机管理决策以及危机决策是同一概念，并且本文中的危机决策导言随着我国改革开放的不断深入，各种社会矛盾突出，贫富差距不断拉大，社会基本公共服务不均衡以及食品安全事件等等问题将在相当的时期内影响我国社会的稳定，因此，对于此类问题的解决，不仅关系到我国特色社会主义事业的健康持续发展，而且也会关系到党和政府自身的形象，甚至会影响到党和政府执政的合法性基础。
2008年的“三鹿奶粉事件”暴露出了当前处于转型时期的我国政府治理结构存在不合法以及不合理的问题。
笔者认为，当前政府治理结构的改善是有效避免此类事件发生的根本路径，也是提高政府危机管理能力的根本。
因此， 2008年的“三鹿奶粉事件”给我国的政府敲了警钟，即努力提高危机管理决策水平，完善社会治理结构。
一、公共危机管理决策的理论基础本部分内容主要涉及到危机决策的概念、特点以及阶段等，是本文的理论基础，对下文分析我国政府危机决策机制具有重大的指导意义。
（一）危机决策概念的界定1.国内外学者对于危机概念的理解肖鹏军等指出，公共危机决策是指要求组织在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破陈规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以最快的速度做出应急决策。
①张成福等认为，危机状态下的决策，即危机决策，是指决策者在有限的时间、资源等约束条件下，确定应对危机的具体行动方案的过程。
②胡宁生认为，（危机）指挥决策系统是在危机管理中居于核心地位的权威组织体。
它承担着保证国家安全、制定危机防范、危机状态控制的目标、原则和选择危机对抗行动、对抗方案等重大只能。
③澳大利亚著名危机管理学家罗伯特·希斯指出，危机管理的本质是：它需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境下激发反映者作出一个富有弹性但又极具力度的决定。
管理能力就是在及时决策和民主参与之间寻求平衡，以及在目标层层分解、责任到人和全体员工齐心协①肖鹏军主编.公共危机管理导论.北京：中国人民大学出版社，2006年7月，164页②张成福、唐钧、谢一凡.公共危机管理——理论与实务.北京：中国人民大学出版社，2009年12月，299页③转引自薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003年，力向统一的核心目标冲刺之间寻求平衡。
这种平衡最明显的基本方法是缩减与准备阶段（危机事前阶段）让员工及各组织、团体参与到计划中来。
通过对危机反应、恢复计划的有效参与，在危机反应与恢复过程中就能实现协作，各团体也就能接受指挥。
这一分析阐明了危机管理的一个核心问题——在一个分散无序、嘈杂混乱的环境中作出及时适宜的决策。
①2.本文的理解以上国内外学者主要是从过程的角度来理解公共危机管理决策的，强调公共危机管理决策的紧迫性、高风险性以及有限理性等。
综上所述，笔者认为，所谓公共危机管理决策，又称为危机决策，它是指危机决策主体在多种约束条件下——时间有限、信息不对称以及缺乏技术支持等而做出的有限理性结果，是危机管理的先导。
（二）危机决策的特点②我们知道，决策可以分为程序性决策和非程序决策，所谓程序性决策就是指决策者可以依据一定的案例、经验、步骤等作出决策，而非程序性决策则是指决策主体很难根据先前的案例、方式作出的决策。
危机决策属于非程序决策，对于危机决策的特点，我们可以从其与程序性决策的对比中得来。
具体如下：1.内外环境不同，危机决策的内外部环境具有不确定性我们知道，组织环境可以分为内部环境和外部环境，内部环境是指组织内部的机构设置、人员构成、物质配备等方面，外部环境是指政治、经济、文化、社会、法律等方面。
与程序性决策的内外环境相比，危机决策的内外部环境具有较大的不确定性，表现在（1）状态的不确定性；（2）影响的不确定性；（3）反应的不确定性③以及决策者产生的决策压力等。
2.危机决策的限制性因素不同（1）时间有限。
危机决策往往追求时效性，因此，危机决策要求决策者必须在极短的时间内做出决策，否则可能会导致危机的恶化。
（2）信息传播途径难于疏通。
危机状态下，由于各种“流言”满天飞，因此，往往造成信息传播渠道的堵塞，影响决策者决策的准确性。
（3）缺乏必要的人才、技术支持。
人才、技术支持是科学决策的基础，尤其是在危机状态下，高素质、高技术就显得尤为重要。
但是，目前我国的危机管理人才是非常缺乏的，并且相关的决策支持系统也不完善。
3.决策过程以及决策结果不同①【澳】罗伯特·希斯.危机管理.王成、宋炳辉、金瑛译.北京：中信出版社，2001年，259页②本部分内容主要参考肖鹏军主编.公共危机管理导论.北京：中国人民大学出版社，2006年7月，164-166页，169-172页③转引自薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003年，危机状态下，由于时间紧迫、信息有限以及人才缺乏等，为了有效的应对危机，决策主体必须在极短的时间内作出决策，因此，危机决策往往在不破坏决策的基本过程下，省去程序性决策所遵循的原则——民主协商、民意调查和投票等而把决策权集中于决策主体手中。
决策的结果可以从效率、效益、可获得性、公众知晓程度、服务范围、可预测性、民主控制、公平性等①。
危机决策由于具有紧迫性、有限理性等，决策者作出危机决策往往依靠经验、智慧等，而这受决策者主观影响较大，往往不具有客观性，因此，危机决策的结果是很难预料的，甚至可能会与决策预期的结果的方向相反。
（三）危机决策的阶段危机决策虽然是一种非程序性决策，但是具有决策的一般性过程，如确定问题与目标、拟定方案、执行方案、监控方案实施等。
根据罗伯特·希斯的观点，危机决策可以分为危机事前决策以及危机事中决策，其中，笔者认为，危机事前决策实质上就是指程序性决策。
1.危机事前决策罗伯特·希斯把危机事前决策分为八个大的方面②：（1）确认决策面临的问题；（2）确认决策标准和“事实”；（3）决定评估标准、方式、权重；（4）发展备选方案；（5）分析备选方案；（6）选择一个备选方案；（7）执行备选方案；（8）评估决策程序以及决策结果的影响。
2.危机事中决策笔者认为，危机事中决策实质上就是危机决策，在罗伯特·希斯看来，所谓危机事中决策是指在真实的决策环境中，理性非常有限，纷繁复杂的方案、层出不穷的问题和头绪杂乱的决策往往交织在一起，组织文化会扭曲决策者的看法，以至于决策盲点；在现实情境中，决策更可能是跳跃式理性思维的集合，决策者更倾向于构建简单模式而不是复杂模式；很多情况下，决策者会制定“满意的”或是“次优”的决策。
③二、2008年“三鹿奶粉事件”暴露出我国政府危机决策所面临的难题2008年“三鹿奶粉事件”影响巨大，影响了党和政府在广大人民群众的形象，如若处理不好，很可能会影响到党和政府的执政基础。
因此，通过分析“三鹿奶粉事件”所暴露出我国政府危机决策所存在的问题，提醒决策者提高公共危机管理水平，改善治理结构是由一定的现实意义的。
前面提到，危机决策属于非程序性决策的范畴，其本身具有一般决策所不具有的特点，但是，总体来说，危机决策还是包括以下八个要素的，即（1）决策主体或决策者；（2）决策目标；（3）决策备选方案；（4）环境变量；（5）决策后①参见薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003年，170-171页②参见【澳】罗伯特·希斯.危机管理.王成、宋炳辉、金瑛译.北京：中信出版社，2001年，259-275页③参见【澳】罗伯特·希斯.危机管理.王成、宋炳辉、金瑛译.北京：中信出版社，2001年，259-275页，果；（6）决策组织机构；（7）决策工具；（8）决策信息。