试论行政诉讼中的驳回起诉试论行政诉讼中的驳回起诉作者：俞静尧有些司空见惯的现象，人们误以为对它了如指掌，甚至不屑一顾，而事实往往并非如此。

行政诉讼中经常出现的驳回起诉就是一例。

在法院作出一个个裁定的时候，在原告接受一个个驳回起诉的同时，几乎无人设问：驳回起诉的概念应怎样表述？法律依据何在？它的适用条件如何？在行政审判活动中应如何把握运用？等等这些，很少有论题涉及，更谈不上给予系统的理论阐述和实践探究。

纵观行政诉讼法实施七年多的历程，事实上，我国立法对驳回起诉的规定很不完善，学术界对驳回起诉的表述莫衷一是：从而行政审判中对驳回起诉的运用难免存在有恃无恐地随心所欲。

不难看到，在加强社会主义法治建设的今天，弥补这一忽略已成当务之急。

一、行政诉讼中驳回起诉概述1、驳回起诉的概念行政诉讼法规定，人民法院在审理行政案件时，可以根据案件的不同情况，对原告作出驳回起诉的裁定。

可见，驳回起诉作为行政裁定的一种形式，无论从行政诉讼立法的目的，还是从行政诉讼原告所享有的诉权来看，在行政诉讼的裁定方式中都占有十分重要的位置。

值得注意的是，由我国法制建设的国情所决定，我国行政诉讼法从民事诉讼法体系中独立不久，尚未形成健全体系，因而与民事诉讼法存在千丝万缕的联系，甚至有些诉讼制度、方式的适用两者仍是相通的，对此，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）（以下简称《关于行政诉讼法若干意见》）第114条作了说明：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定。

”驳回起诉就属此例。

因此无论从立法上和理论上论及行政诉讼中的驳回起诉，都不可避免地要参照民事诉讼法及民事诉讼法学的一系列规定和观点，尽管两诉讼法性质不同，但对驳回起诉的适用是一致的。

目前，我国学者对驳回起诉的概念可以说没作定义性表述，只是由各自所持的依据和标准不同，在涉及驳回起诉问题时作出不同的解释性表述，但细加分析和归纳这些表述，仍可发现不少欠缺。

笔者认为，这些表述可归为三类：第一类，倾向于列举式的表述，这类表述很容易犯列举不全的毛病。

如“驳回起诉：经人民法院裁定不予受理案件的原告仍坚持起诉的，人民法院予以立案受理。

立案后经审查，起诉确实不符合法定条件的，应以裁定驳回起诉；诉讼过程中，因发生新的法律事实，丧失了原告起诉的根据，但原告仍未撤诉的，法院应以裁定驳回起诉。

”（注：于绍元主编：《民事诉讼法学新论》，杭州大学出版社，1991年版，第243页。

）在此表述中，列举了适用驳回起诉的二种情况：“一审法院立案后经审查”作出裁定为第一种情况：“诉讼过程中因发生新的法律事实”为第二种情况。

但事实上并不能排除适用驳回起诉的其他情况的存在。

例：参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《关于民事诉讼法若干意见》）第186条规定：“人民法院依照第二审程序审理的案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原判，驳回起诉。

”它表明在第二审程序审理中法院也可直接裁定驳回起诉。

第二类，倾向于抽象式的表述，这类表述有利于克服列举式容易列举疏漏的缺点，但由于没有正确把握驳回起诉的本质属性，往往模糊了驳回起诉的适用目的。

如“驳回起诉：当事人起诉和人民法院受理后，经审理，确认当事人无权起诉的，即裁定驳回起诉。

所谓当事人无权起诉，是指当事人无程序上的诉权，或者无实体上的请求权，本不应起诉而提起了诉讼，经法院查明后，以裁定予以驳回。

”（注：柴发邦主编：《中国民事诉讼法学》，中国人民公安大学出版社，1992年版，第400页。

）在该表述中，把驳回起诉理解为适用于当事人无实体上的请求权，从而混淆了诉讼中判决驳回与裁定驳回的根本区别。

不难看到，原告无实体上的请求权只能适用判决驳回诉讼请求，而并非裁定驳回起诉。

第三类，倾向于阶段性的表述，它既有利于克服列举式的不全，又有利于弥补抽象式的笼统模糊，但此类表述往往把驳回起诉的适用阶段理解过于狭窄。

如“驳回起诉裁定，是指人民法院立案受理行政案件后、开庭审理前，经过审查，发现原告没有程序上的诉权，而将其起诉驳回的裁定。

这时，人民法院还没有对案件进行审理，并未对原告有无实体权利表态，而是解决原告有无程序意义上的诉权。

所以，只能用裁定，不能用判决。

”（注：皮纯协主编：《行政诉讼法教程》，中国人民大学出版社，1993年版，第247页。

）在此表述中，它把驳回起诉仅仅局限于“立案受理后至开庭审理前”，显然是理解过窄了。

一则法律依据不足，并无法条表明只能在这一诉讼阶段作出驳回起诉；二则结合审判实践，很难排除在开庭审理后依法适用驳回起诉的问题，更何况第二审程序还存在不需要开庭审理的例外情况，“在行政诉讼中第二审人民法院审理上诉案件，有开庭审理和书面审理两种方式。

”（注：皮纯协主编：《行政法与行政诉讼法教程》，中央广播电视大学出版社，1996年版，第412页。

）书面审理是指法院只对书面材料和证据进行审查，不需开庭而作出裁判的审判方式，那么用“开庭审理前”这一阶段来衡量书面审理所作出的驳回起诉是不恰当的。

综上，笔者尝试着对行政诉讼中驳回起诉的概念作如下表述：驳回起诉是指人民法院在行政诉讼中，经审查认为原告依法没有程序意义上的诉权，书面裁定驳回原告起诉的司法行为。

这一定义力图克服一些理论表述的不足，较完整地界定了驳回起诉的概念，阐明了驳回起诉是人民法院以裁定方式作出的一种司法行为，从而明确了驳回起诉的内涵，为行政诉讼中驳回起诉的实际运用提供了理论依据。

2、驳回起诉的适用条件在把握驳回起诉概念的基础上，有必要进一步探讨驳回起诉的适用条件，笔者认为这可以从驳回起诉适用的目的、适用的主体、适用的对象、适用的阶段、适用的范围、适用的形式等方面考察。

（1）从适用的目的看，由裁定的性质决定，驳回起诉并非解决原告有关具体行政行为指向的权利义务问题，可见，驳回起诉以解决原告有无程序意义上的诉权为具体目的，以达到有利于维护诉讼主体诉权的合法行使、防止滥用诉权、保障诉讼程序顺利进行的根本目的。

（2）从适用的主体看，驳回起诉适用的主体必须是行使行使审判权的人民法院。

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第3条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

”表明了判决、裁定权是人民法院行使行政审判权的重要标志，也是人民法院审判职能的集中表现，这种裁决权是人民法院特有的。

（3）从适用的对象看，《行政诉讼法》第24条第1款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。

”可见，只有公民、法人或者其他组织可以作为原告提起诉讼，享有起诉权，从而法律保证公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害时能充分得到司法救济。

因此，驳回起诉的适用对象只能是原告，而不是在行政诉讼中的被告——行政机关。

（4）从适用的阶段看，驳回起诉适用于“行政诉讼中”，即人民法院在立案受理行政案件后，至终结诉讼（结案）前，依法随时可以作出驳回起诉的裁定。

处于动态中的案件，立案受理后，因情势变更，会产生新的法律事实，会发生各种变迁，这就需要法院在审理中及时运用裁定驳回的方式保障各方诉讼权利的合法行使。

例如，最高人民法院《关于行政诉讼法若干意见》第17条规定：“人民法院在第一审程序中，征得原告的同意后，可以依职权追加或者变更被告。

应当变更被告，而原告不同意变更的，裁定驳回起诉。

”表明了一审法院适用驳回起诉的阶段存在于“一审诉讼中”即法院立案受理后至一审终结前。

（5）从适用的范围看，所谓适用范围，是解决什么样的起诉、哪些起诉才能适用驳回起诉的问题。

根据行政诉讼法的规定，在行政诉讼中不符合起诉条件的案件应予裁定驳回。

可见，起诉条件是把握驳回起诉范围的标准。

《行政诉讼法》第41条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

”指明了起诉的四项具体条件，为驳回起诉适用范围的划分提供了法律依据。

（6）从适用的形式看，驳回起诉必须用书面形式——行政裁定书，在裁定书上必须由负责审查该案的审判员、书记员署名才有效。

另外，“依法论理是司法文书区别于其他文书的显著文体特点之一，依法论理要求司法文书的在认定案件事实，论述裁判理由时必须具体、精确地适用法律规定。

”（注：严惠仁：《行政判决、裁定应引用相关行政法条款》，《行政法学研究》，1995年，第2期，第51页。

）驳回起诉裁定书作为司法文书，必须符合这一要求，即引用法律要注意精确性和顺序，应精确地指出法律依据的名称，按条、款、项、目顺序载明。

而不能含糊其辞地表现为“根据有关法律规定”、“与法相悖”等等书写方式。

行政诉讼最主要的目的之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的侵犯。

行政诉讼法正是根据这一目的，赋予公民、法人和其他组织在认为自己的合法权益受到行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯时以起诉权，赋予人民法院对被告的具体行政行为以司法审查权。

而驳回起诉正是这种起诉权和司法审查权共同行使的产物。

它不是对行政诉讼的否定，而恰恰是行政诉讼合法性原则的体现，是人民法院行使行政审判权的重要特征。

3、驳回起诉与其他相关概念的区别。

对驳回起诉的认识，在理论上还需进一步横向分析它与其他相关概念的区别。

（1）驳回起诉与不予受理的区别不予受理是指人民法院在接到原告的起诉后，经审查依法认为原告没有程序意义上的诉权，书面裁定不予立案受理原告起诉的司法行为。

从这一概念可知，无论从适用的目的、适用的主体、适用的对象、适用的范围等方面分析，驳回起诉与不予受理存在着许多共同点。

但二者的不同点不能忽视：第一，二者适用的阶段不同，不予受理的裁定适用于人民法院受理案件之前，而驳回起诉适用于人民法院立案受理行政案件后至结案前。

第二，二者适用的强制程度不同，任何法律的适用都体现着一定的国家强制性，这是由法的本质特征所决定的。

不予受理和驳回起诉二者所体现的法律强制程度有差异，这可以从诉讼费承担上得到说明。

参照最高人民法院《关于民事诉讼法若干意见》第131 条规定：“人民法院裁定不予受理的案件，当事人不需要交纳诉讼费用。

”又根据最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》第23条第2 款规定：“驳回起诉的案件，案件受理费由起诉的当事人承担。

”可见，驳回起诉比不予受理对原告的强制程度重得多。

驳回起诉的原告受到了相当于侵犯他人合法权益或不依法履行义务的败诉方的制裁。

（2）驳回起诉和驳回诉讼请求的区别驳回诉讼请求是指人民法院在行政诉讼中经审理认为原告的诉讼请求无正当理由或法律根据，依法不予保护，并以判决形式予以拒绝原告实体上诉讼请求的司法行为。