论城市化与新农村建设的关系黄祖辉 [摘要]城市化战略和新农村建设战略是我国现阶段经济社会转型发展、持续发展的两大重要战略,两者并不存在替代关系,而是相互包容的统一体。

本文指出了城市化与新农村建设必须互动共进以及实施两大战略互动共进的基本思路、主要目标和重点任务;提出以户籍制度为核心的城乡综合配套改革要以农民身份的“三分离”为前提、以农民权益的“四可以”为原则,户籍制度改革要以土地制度、社保制度、产权制度、住房制度改革的“四配套”为突破。

[关键词]城市化　新农村建设　互动共进　户籍制度改革[中图分类号]F303.3　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2011)—06—0003(03) [作者]黄祖辉　教授　博士生导师　浙江大学中国农村发展研究院　浙江杭州　310027 一、城市化与新农村建设是我国两大重要战略从人均收入、产业结构和就业结构的现状以及转型发展的要求看,我国经济社会发展总体上已到了从工业化推动发展转向城市化引领发展的新阶段。

但需要注意的是,由于城乡二元社会结构的存在,中国的城市化不仅是人口与产业的空间集聚过程,而且也是广大进城农民的市民化过程。

换句话讲,中国现阶段的城市化,应该是人口集聚、产业集聚、进城农民市民化的“三位一体”的过程。

与此同时,由于经济高速增长的粗放性和资源要素配置、收入分配中的偏差,尽管我国经济保持了30多年的高速增长,但城乡关系依然没有从根本上得到改善,城乡差距,尤其是城乡居民收入差距还呈不断扩大的态势,我国“三农”问题依然十分严峻,因此,解决“三农”问题,加快新农村建设与发展,在当前中国,也是重中之重、急中之急。

可以说,城市化战略和新农村建设战略是我国现阶段经济社会转型发展、持续发展的两大重要战略,两者并不存在替代关系,而是缺一不可。

问题的关键是我们能否在实践中正确处理和把握好这两大战略,将这两大战略有机结合、有效结合起来,而不是将这两大战略相互替代、相互割裂,甚至于相互对立起来。

二、城市化与新农村建设是相互包容的统一体事实上,我国的城市化与新农村建设应该是一个相互包容的统一体,它们之间具有密切的联系性。

关键是要正确认识我国城市化和新农村建设的准确内涵。

对我国城市化和新农村建设相互关系的准确认识和科学把握,应该成为各级政府在制定“十二五”发展规划时的重要考量。

就新农村建设而言,新农村的建设与发展不仅应包含村庄空间布局的变化过程,而且也包含着农村人口的减少过程,从这一意义上讲,我国的新农村建设必须放在城乡统筹、城乡一体发展的框架中进行,必须以城市化来引领、来推进,必须与城市化进程有机结合、有效结合。

就城市化而言,既然城市化体现的是人口与产业的集聚过程,那么城市化就不应仅仅指大城市的专家视点 农村经济 2011年第6期发展,而应该同时包含着大、中、小城市和中心镇,甚至于中心村的发展与协调。

城市化既是一种过程,又是一种体系。

因此,引领和带动新农村的建设与发展应该是我国城市化的题中之意,是城市化的重要任务。

三、城市化与新农村建设应互动共进1.牢固确立城乡统筹发展、城乡一体发展的理念和方略要切实将城乡统筹发展、城乡一体发展的理念和方略体现在政府的“十二五”发展规划中,体现在相关法律和政策中,并落实在实际工作中,而不是停留在口号上。

2.扭转城市化发展的偏差我国在加快城市化进程中存在明显的偏差。

这种偏差一是表现在进城农民身份转变滞后于其就业转移,农民进城就业转移和城市建设质量又滞后于城市空间扩张;二是表现在人口非农化速度滞后于农地非农化速度。

其直接后果是大量的两栖型流动人口和失地农民现象并存;进城农民非市民化,城市粗放发展,城市化被严重高估。

3.找准城市化战略的重点相对于工业化的进程,我国城市化进程确实滞后,但具体分析的话,我国的城市化滞后并不是大城市发展滞后,而是许多经济相对发达地区的县域城市和中心镇发展滞后。

这些地区的产业发展和人口规模都已达到相当水平,但城市化却明显滞后。

因此,现阶段我国城市化进程的战略重点应该是这些中小城市和有条件的中心镇。

以中小城市发展为战略重点的城市化,不仅能真正解决城市化的滞后问题,能降低进城农民的市民化成本,而且能与新农村建设更好契合,并且实现互动共进。

4.扩大新农村建设的视野一是大农村视野。

新农村建设并不局限于村庄,也涉及乡镇层面,为此,要在城乡统筹方略下进行谋划与整体规划。

二是动态化视野。

新农村建设是个长期的过程,必然涉及产业、人口、村庄的空间格局变化,这种变化应该与整个区域经济社会和城镇化的进程相衔接。

三是民生观视野。

民生问题既是我国城乡差距的要害所在,又是新农村建设“二十字”方针的核心所在,因此,在新农村建设中必须倾力于解决民生问题,这不仅符合新农村建设和发展的根本方向,而且也有利于降低进城农民市民化的成本,缓解城市化进程的压力。

四、实施城市化与新农村建设互动共进战略1.城市化和新农村建设互动共进战略的基本思路将中小城市发展作为城市化和新农村建设互动共进战略的重要节点和载体。

通过城乡统筹,城市化和新农村建设双轮驱动,实现“以城带乡、城乡协调、城乡融合和城乡共荣”。

2.城市化和新农村建设互动共进战略的主要目标在体制机制上破解城乡二元社会结构,其核心是实现城乡居民基本公共权益的平等化,以及在此基础上的城乡资源要素配置的市场化。

因为没有城乡居民基本公共权益的平等化,就不可能有效实现资源要素配置的市场化,不仅如此,还会扭曲市场机制,加大政府调控难度,加剧城乡矛盾和失衡。

具体而言,实现城乡居民基本公共权益的平等化,就是要进一步赋予和保障农民的基本公共权益,使农民的各项权益明晰化、财产化和可流动、可交易。

也就是要实现城乡公共服务体系从“广覆盖、低水平、可持续”状态向“全覆盖、提水平、一体化”状态转变,真正实现进城农民市民化和城乡居民平等化;实现城乡差距和区域差距的不断缩小;实现惠民、富民、安民、新民以及城乡产业在空间的积聚发展、集约发展、集群发展和集成发展。

3.城市化和新农村建设互动共进战略的重点任务做优大城市、做强地县市、做实中心镇、做美新农村。

具体说来,大城市发展的重点是着力解决城市交通堵塞、空气污染等城市病问题,产业结构退二进三,进城就业人口享受同等公共服务,消除城市内部二元结构,增强城市辐射力;中小城市发展的重点是培育支柱性产业,强化城市特色,增强城市对人口和产业的集聚能力,提升城市竞争力;有条件的中心镇的发展重点是扩容和扩权,改善城镇基础设施,增强城镇管理能力,建设产业特色鲜明、人口相对集聚、公共服务齐全的小城市;广大农村建设与发展的重点是第一产业接二连三,产业结构与就业结构大体相当,生态环境美化净化,公共服务全覆盖、提水平,农民生活殷实富足。

五、以“三分离”、“四可以”和“四配套”推进户籍制度改革1.以户籍制度为核心的城乡综合配套改革要以农民身份的“三分离”为前提要改变传统城乡二元户籍制度意义上的农民身份概念。

事实上,在现行城乡分割的户籍制度和农村基本经营制度下,中国的农民至少具有三种身份,即他们的社会身份、社区身份和职业身份。

他们首先是户籍意义上的农民,其与城镇户籍居民(市民)相对应;其次,他们是农村社区集体组织的成员,或称社员身份;再次,如果他们是农业生产经营者,那他们的职业身份又是农民。

农民的上述不同身份隐含着农民的不同权益,明晰并分离农民的这三种身份与相应的权益,是科学制定城乡户籍制度改革思路与政策、有效破解城乡二元社会权利结构、加快城市化健康发展的重要前提。

2.以户籍制度为核心的城乡综合配套改革要以农民权益的“四可以”为原则按照农民的多种身份及其相应的权益,我们认为,以当地农民为对象的城乡户籍制度的改革过程中,首先应该确立“三可以”原则,即原有农民权益可保留、城镇居民权益可享受、社员财产权益可交易的原则。

一是作为原有农村户籍和农村社区集体经济组织的成员,他的相应权益可以保留,而不应作为进城分享城市公共服务或权益的交换条件。

这主要涉及:农地和林地的承包权和经营权、农户宅基地权、集体建设用地以及集体经济资产与收益的分享权等。

二是作为户籍身份的农民,如果其通过户籍改革已由农民转变为市民(城镇居民),或长期在城镇居住与就业,不论是本地农民,还是外地农民,都应该可以分享由政府提供的与当地城镇居民一样的公共服务,拥有相应的权利。

三是农民在农村社区集体拥有的经济权益以及农民的财产权益要可以交易。

也就是说,要通过要素流转机制,尤其是相关产权市场交易体系和交易平台的建立,使农民的这些财产权益可以自主变现或置换。

这不仅有助于保护农民的权益和增加农民的收入,而且有助于城市化进程中人口、土地等要素资源在区域空间的有效集聚、优化配置以及进城农民的创业就业和进城农民市民化成本的降低。

四是如果从包括外地农民工在内的户籍制度改革的角度来讲,就还应该遵循“四可以”的原则,即在“三可以”原则基础上再增加政府提供的基本公共权益“可转移”的“四可以”原则。

即跨区域流动农民工作为公民所拥有的国家层面的基本公共权益,如义务教育权、养老保险、医疗保险以及选举权等,应该可以转移,也就是说,可以随人口迁移或户籍变动而携带转移。

3.户籍制度改革要以土地制度、社保制度、产权制度、住房制度改革的“四配套”为突破按照上述“四可以”原则,城乡户籍制度改革的重点不是户籍制度本身,而是与户籍制度密切相关的制度改革。

一是农村土地制度改革。

主要包括农地、林地等承包经营权制度、农户宅基地制度和集体建设用地制度。

改革的重点是进一步赋权(不仅要赋予使用权,而且要赋予相应的财产权)与确权基础上的可流转和可交易。

〔1〕二是社会保障制度改革。

改革的重点是从目前的城乡居民社保“广覆盖、低水平、可持续”,向“全覆盖、提水平、可转移”转变。

三是农村集体产权制度改革(包括集体建设用地、资产和集体经济收益分配制度等)。

改革的重点是推进以社区集体产权股份合作制为主,其他形式并存的集体产权制度改革。

四是城乡统筹的住房制度改革。

改革的重点是在规范完善农户宅基地分配制度的基础上,赋予农户在宅基地上的住房的财产权利,允许农户住房有偿转让、置换城镇住房或进入城乡房地产市场交易。

参考文献:〔1〕黄祖辉.我国农地产权制度的变迁历史——基于农地供求关系视角的分析[J].甘肃社会科学,2009,(03).责任编辑:校 对:杨建伟。