第七章制定规范行为（抽象行政行为）
第一节行政规范概述
一、行政规范的概念与特征
（一）行政规范的概念
四种理解
1.最广义的解释（从内容上定义）
凡是有权的国家机关依法定职权和程序制定或发布的有关国家行政管理活动的法律规范和规范性文件。

主体包括：
✧人大
✧所有的行政机关
内容上包括：
✧法律、地方性法规
✧包括行政法规、规章和规范性文件
2.次广义的解释（从主体上定义）
行政规范是指国家行政机关依法定职权和程序制定或发布的有关国家行政管理活动的法律规范和规范性文件。

所有的行政主体制定和发布的行政法规、规章和规范性文件
主体包括：
✧国务院及其各部门
✧地方各级政府及其各部门
内容上包括：
✧行政法规、规章和规范性文件
3.狭义的解释（从有行政立法权主体的角度）
行政规范是指有行政法规和行政规章制定权的行政主体制定或发布的有关国家行政管理活动的法律规范和规范性文件。

主体包括：
国务院、各部委、省级政府、设区的市的市政府制定的行政法规和行政规章
规范性法律文件
不包括没有行政立法权的行政机关，如县乡政府，省政府下设的厅、部委下设的司局等4.最狭义的解释（从行政主体和法的形式角度解释）
行政规范是指有行政法规和行政规章制定权的行政主体制定或发布的有关国家行政管理活动的法律规范（行政法规和行政规章规范）。

国务院、各部委、省级政府、设区的市的市政府制定的行政法规和行政规章
不包括上述行政机关制定的规范性文件，只包括以行政法的形式出现的法律规范性文件（二）行政规范的特征
1.主体，具有广泛性和多样性
2.适时性
3.是抽象行政行为
4.效力上具有派生性、从属性和多层次性
二、行政规范的种类
行政立法
规范性文件
第二节行政立法的概述
一、行政立法的概念
行政立法是特定的国家行政机关按法定权限和程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。

二、行政立法行为的特征
1.行政立法的主体是行政机关；
2.行政立法是制定法源意义的规范性文件的活动，一种准立法活动；
3.行政立法要严格依法定职权和程序进行。

4.即是管理活动又是立法活动
三、行政立法的种类
1.主体及效力范围
中央、地方
2.权力来源
依职权、授权
3.按功能不同
创制性、执行性
四、行政规范的效力地位
法律
行政法规
地方性法规
本级和下级政府规章
部委规章
适用规则
①上位法优于下位法
②新法优于旧法
③特别法优于普通法
五、行政立法的程序
（一）行政法规
1、概念和特征
行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称
2、权限
3、程序
第四条行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。

国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。

国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。

对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称“条例”；对某一方面的行政工作作部分的规定，称“规定”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称“办法”。

（二）行政规章
1、概念和特征
2、权限
3、程序
第三节行政立法的监督
一、行政立法监督概述
行政立法是行政主体作出的对不特定行政相对人的权利义务具有重要影响的抽象行政行为，但行政主体在实施此种行为过程中又往往远离行政相对人。

行政法学上的监督必须是具有法律效力的监督。

二、行政立法监督的方式
对行政立法的监督，既需要事前的监督，也需要事后的监督。

在西方国家，对委任立法（行政立法）的事前监督主要有听证制度、备案审查制度；事后监督则主要为司法审查（即行政诉讼）。

在我国，对行政立法的监督目前主要通过权力机关、行政机关和司法机关三个途径进行。

(一)权力机关的监督
根据宪法和有关组织法的规定，权力机关对行政立法的一般监督有多种形式，但是有法律效力的监督主要是《宪法》第67条第7项的规定。

“(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；”因此，全国人民代表大会常委会应建立违宪审查机构，以切实、有效行使对行政立法的监督权。

(二)行政机关的监督
国务院对规章具有改变和撤销权。

国务院也有权通过备案审查地方规章，改变或撤销同法律、行政法规相违背的地方规章。

省、自治区人民政府有权撤销或改变所辖省会市、较大的市的人民政府制定的规章。

主要监督形式是备案审查。

(三)司法机关的监督
我国目前对行政立法的司法监督，主要表现为人民法院的审判监督。

法院在审判活动中，有权根据新法优于旧法的原则和法的效力等级原则等，来认定行政法规是否与宪法和法律相一致。

法院对行政立法的监督，表现为对行政法规和规章是否合法、有效的认定和选择适用，而并不是直接予以撤销、变更和废止。

第四节制定其他行政规范行为
一、其他行政规范的涵义、性质和特征
涵义
行政规范性文件是指各级国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。

性质
1.行政规范性文件是一种特殊政令，而不是行政立法；
2.行政规范性文件不是一般政令，而是一种具有普遍约束力的政令；
3.它是行政机关为执行法律、法规、规章，对社会进行管理而实施的一种抽象行政行为；
4.它是行政机关发布的用以对社会进行管理，规范公民、法人和其他组织行为的政令。

特征：
1.主体广泛性
2.目的的执行性
3.效力的多层次性
4.程度上的简单性
5.非立法性
二、行政规范性文件的种类和程序
（一）种类
根据行政规范性文件发布的主体，行政规范性文件可以分为三类：
1.享有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件；
2.不享有行政立法权的各级政府的工作部门发布的行政规范性文件；
3.不享有行政立法权的地方人民政府发布的行政规范性文件。

（二）程序
三、行政规范性文件的法律效力
（一）在行政管理领域，行政规范性文件的法律效力的主要表现
1.对行政管理相对方的个人、组织具有拘束力和强制执行力；
2.对行政机关本身具有确定力，对具体行政行为具有适用力；
3.是行政复议机关审理复议案件的依据。

（二）在行政诉讼领域，行政规范性文件的法律效力的主要表现
1.行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的根据；
2.人民法院应同时审查相应具体行政行为所依据的规范性文件的合法性；
3.人民法院在判决的理由部分，应指出具体行政行为所依据的合法的行政规范性文件。

案例分析
某市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，营业执照、卫生许可证、屠宰许可证等证照齐全。

1997年国务院发布《生猪屠宰管理条例》，该市政府根据其中确认并颁发定点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志牌。

据此，市工商局将乙、丙丁三家屠宰场营业执照吊销，卫生局也将卫生许可证吊销。

乙、丙、丁三家屠宰场对此不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需遵守执行。

三家屠宰场遂提起行政诉讼。

、
[问题]
（1）市政府的通告属于何种类型的行政行为？理由是什么？
（2）颁发定点屠宰标志牌属于何种性质的行为？。