一个自然垄断产业的价格行为分析——我国首次铁路客运价格听证会的前前后后
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我国铁路客运价格一直实行全国统一水平的国家定价，1998年7月《价格法》实施后改称政府定价。经国务院批准，1998年4月起，允许部分铁路旅客票价向下浮动；2000年11月起，允许部分铁路旅客票价以公布的《铁路旅客票价表》为基准上下浮动。我国铁路客运提价一石激起了千层浪，引起了社会的广泛争议，铁道部和消费者各执一词，争论不休。因为铁路客运价格涉及广大人民群众的切身利益，所以铁路客运的价格决策必须考虑让利益相关的人参与进来，让价格决策接受全社会的监督，进一步提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化。为此，2002年1月12日，国家计委主持召开的第一次全国性公开听证会——铁路客运价格听证会。
案例内容：
1．引言
铁路是的一个自然垄断行业，带有一定的公益性，尤其是铁路客运。因此，为了全民的利益，它们的价格一般都是由相关政府部门制定，企业自己没有自主权。但是，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，类似铁道这样的自然垄断部门僵化的价格机制越来越不能适应市场的变化。在实际的经营当中，这种僵化的定价机制弊端逐渐凸现出来。铁路客运价格现在面临的主要问题是：客运价格形成机制不适应市场经济体制和运输市场上的竞争局面；我国地区间的经济发展水平和旅客承受能力有较大差别，不同线路、不同季节的客流量以及铁路运输企业的客运成本明显呈现出非均衡分布的特征，而铁路客运缺乏灵活调整票价水平的基本权力，客运票价不能及时反映运输市场供求关系，更缺乏对客流的调控能力。
由于发挥了价格机制的作用，加上其他措施，当年春运铁路客流总量得到有效控制：在60天的春运期间，全国铁路共发送旅客1．7亿人次，比1994年减少1539万人次；其中发送直通旅客3400万人次，减少116万人次。旅客滞留现象有所缓解。春运期间铁路部分旅客列车票价上浮，是改善旅行环境、保证旅客安全的有力措施。
6．竞争激烈或者客流在一段时间内明显下降的旅客列车，根据市场竞争和客流变化情况，票价可阶段性下浮，下浮后票价水平不低于成本。
7．团体批量购票、途中补购昼间卧铺票以及铁路运输企业认为需要下浮的其他情况，票价可实行下浮，下浮后票价水平不低于成本。
对符合上述条件的旅客列车，铁路运输企业可根据市场状况，以铁道部公布的《铁路旅客票价表》为基准价，自主决定票价浮动，报铁道部备案，抄当地省级物价主管部门；其中跨铁路局运行的旅客列车票价浮动，由铁道部协调确定，报国家计委备案。铁路运输企业实行票价浮动，应提前7天在铁路营业场所向社会公布。
3．城际间日开行多对同等级客车时，票价可以分时段上下浮动，其幅度不超过15%。
4．周末客流较平时增加20%的客车，始发客车票价上浮幅度最高不超过15%。
5．经过运输能力特别紧张线路、图定客车能力在一段时间内不能满足客流需要的旅客列车，票价可阶段性上浮，其中硬座票价上浮幅度最高不超过15%，其他席别票价上浮幅度最高不超过30%。
由于我国各地区经济发展的差异、不同线路、不同季节的客流量不同等原因，显然，全面调整不可能解决所有问题。于是从九十年代初起，在国家计委等国家综合部门的支持下，铁路客票价格进行了一系列局部改革。
一是区域性的票价改革。区域性票价改革主要是根据某些地区具体的客运状况和客运车辆及其服务而定的。比如1994年11月，国家计委批复广深准高速铁路
来看，2000年铁路旅客发送量虽然只占全社会的7．1%，但客运周转量却占到36．8%；从旅客平均行程分析，2000年铁路为431公里，公路仅为49公里。公路在短途方面有优势，铁路在中长途旅客运输方面占有优势。
我国客运市场需求方面，根据有关部门分析，有趋于旺盛的倾向。全社会旅客运量从1981年的34．4亿人次增加到2000年的147．8亿人次，二十年间增长了4．3倍。但我国居民平均消费性支出中交通通信所占比重目前还是比较低的，仅为5．6%，美国交通费支出为18．8%，日本为14%，根据发达国家的经验，我国客运需求基本还有较大的发展空间，主要表现为：一是对服务质量的要求越来越高。像旅行安全、旅行速度、舒适度、便捷性、服务质量越来越成为人们出行所要考虑的焦点。二是客流季节性波动大。春节、“五一”、“十一”是一年中客流的高峰期，平时客流量较少。三是消费性客运需求呈上升趋势。铁路客运已经从满足生产需要向适应消费要求转变。四是从客流结构来看，旅游流、外出务工流和学生流将成为客运量增长的重要因素。随着居民收入水平逐渐提高，假日经济政策刺激，旅游消费日趋成为人们的一种时尚，旅游客流将成为客运量增长的重要因素。
4．关于铁路提价的争论
（1）铁路提价的依据
铁道部方面从四个角度陈述了提价的合理性。他们如是说：
票价浮动依据之一：建立灵活的铁路价格机制是适应社会主义市场经济的必然趋势。
价格体制改革是我国经济体制改革的重要内容。改革开放以来，绝大多数商品和服务都实行了市场化定价或政府指导价，价格水平基本反映市场供求关系。但是，长期以来铁路运价一直实行国家定价制，运价机制僵化，制约了铁路的经营和发展。而且，铁路客运价格相对其他交通方式价格较低，人们旅行费用占其收入的比重很小，旅客越来越集中到铁路使得铁路客运超负荷运转。随着我国市场经济体制改革的深化和人民生活水平的不断提高，推进铁路运价管理体制和运价形成机制的改革具有一定的必然性。像公路、民航、水运等运输方式先后已经放松运价管制，实现定价市场化了。运输市场逐步发育成熟，铁路面临日益激烈的市场竞争。铁路运价面临的问题，受到党中央、国务院的重视。1996年2月26日，国务院在国阅[1996]43号文中确定：“为了适应目前市场多元化及全国铁路网建设、运营条件各不相同的具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等有关部门，尽快研究提出较为灵活的铁路运价管理新体制，赋予铁道部在局部范围内运价上下浮动的权力。”
但是这几年一到春运，铁路客运就提价20%、30%不等，牵动了众多消费者的利益，激起广泛的社会争论。正是因为铁路客运价格涉及广大人民群众的切身利益，所以人们要求参与和监督铁路客运的价格决策，要求提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化。为此，2002年1月12日国家计委主持召开的第一次全国性公开听证会——铁路价格听证会。这是我国铁路客运定价历史上的第一次听证会。听证会共聘请正式听证代表33人，包括消费者代表12人，经营者代表7人及全国人大代表、全国政协委员代表各2人，专家学者代表5人，相关政府部门和社会团体代表5人。代表分别由中国消费者协会和其他相关部门、单位、团体推荐，由国家计委按照公开透明、代表性，兼顾各方面和不同经济发展地区利益的原则选取。正式代表实到33人，符合《政府价格决策听证暂行办法》的规定。此外，国家计委委托中国消费者协会和中国价格协会，向社会公开征选的30名旁听代表，全部出席旁听了会议。根据《政府价格决策听证暂行办法》规定，国家计委将铁道部申请调价方案提交具有合法资格的社会中介机构利安达信隆会计师事务所（评审机构在听证会中具有独立性，不受制于价格主管部门、业务主管部门和听证申请人），由该事务所对其材料中涉及财务、成本等方面内容的合法性、真实性进行评审。可见，像铁路部门这样的自然垄断行业，其定价行为与一般的私有制垄断企业的定价行为有着巨大的差异，因此本案例试图对这一现象作一个讨论。
第四次，即最近一次全面调整客运价格是在1995年10月1日。为了缓解铁路客运价格偏低、企业严重亏损的问题，经国务院批准，旅客票价基价率从人公里0．03861元调整到0．05861元，同时适当调整了不同席别的比价关系，理顺了递远递减率。这次铁路调整价贯彻了国民待遇原则，取消了外籍旅客二号票价和港澳台旅客特价，国内外旅客实行一种票价。
2．我国铁路客运价格的过去和现在
从我国铁路客运价格调整的历史来看，具有先全面统一调整再局部（包括时间上和空间上）调整的特点。
全面调整自新中国成立以来经历过四次：第一次是1952年3月，关内外直通旅客列车开行，全路统一客运运价，客票基价降低为人公里旧币135元（此前关内基价为每人公里136．50元，东北地区基价为每人公里336元）。软席按硬席票价加75%，加快票按硬席基本票价率加20%，卧铺票价按上中下铺分别按硬席票价加40%、50%、60%。计费里程采用里程区段的中间里程计算，小孩票价按大人票价减半，旅客票价内另加2%的保险费。当时形成的票价体系基本上一直沿用至今。
第二次是1955年6月1日，铁路旅客票价提高30%，硬席基价从人公里旧币135元提高到175．5元，折合新币0．01755元。
第三次全面调整客票价格是1989年8月5日。由于长期没有调整旅客票价，票价明显过低。经国务院批准，客运价格做了较大幅度的调整，硬座基价率由每人公里0．01755元调整为0．03861元，提高了120%，其中100里以内票价提高了60．80%，以保持同公路客运的合理比价。旅客票价平均增幅为112．79%。为照顾边远地区，还将3000公里以上的递远递减率由减价40%扩大为减价50%。
票价浮动依据之二：票价上浮是保障旅客安全、改善旅行条件的重要举措。
九十年代初，广东省公路率先放开客运价格。由于汽车运输价格上浮，铁路客运价格不动，导致大批旅客涌向铁路。春运期间，广东铁路旅客列车严重超员，而公路汽车却坐不满旅客。1994年春运60天中，南方各主要车站旅客爆满，特别是成都、重庆、贵阳、郑州、武昌、广州等上百个站，各站日积压旅客近万人到数万人，列车上更是普遍严重超员，一节硬座车定员108人，但大多数超员100%以上，最高的超员300%，挤了447人；由于列车大量超员，转向架粗大的弹簧被压死的情况发生了900多次，严重威胁旅客安全。客观来说，铁路客运需要利用价格工具来促使乘客分流。
改革开放以来，交通运输业得到了迅速发展，公路交通明显改善，民航运输基本适应需求，各种运输方式发展迅速，基本缓解了运输“瓶颈”状况，但发展不够均衡，供需矛盾并未根本解决。铁路由于各种原因，发展速度相对缓慢，基本建设投资不到公路的一半，虽然能力紧张状况有所缓解，但由于发展速度跟不上经济发展要求，铁路运能与运量的矛盾仍然存在，在客流高峰时期，铁路供求矛盾更为突出。