《领导科学与艺术》课程论文所属院法学院专业行政管理学号 02110409姓名裴玲指导教师焦泉学期 2013-2014-1目录摘要 (1)绪论 (1)第一部分：对于分离制与完整制的名词解释 (1)第二部分：分离制的优缺点分析 (2)第三部分：完整制的优缺点分析 (2)第四部分：我国行政组织体系具体分析 (3)第五部分：结束语 (5)评语成绩批阅 (6)参考文献 (7)论领导科学与艺术——论分离制与完整制领导结构的运用内容摘要：通过对分离制与完整制的名词解释，并结合它们所呈现出的优缺点，加以一些现实生活中的实例，具体分析出我国目前的领导体制当中所体现出的积极方面以及实施过程中存在的一些问题，表明自己的理解，适时地提出自己的合理化建议，作为参考。

关键词：分离制；完整制；中央政府；地方政府；分权Abstract: based on the separation system with a complete system of noun explanation, and combining the strengths and weaknesses, they present some examples in real life, a concrete analysis of China's current leadership system of reflected by the positive aspects and some problems existing in the implementation process, showed his understanding and timely put forward reasonable suggestions, as a reference. Keywords:uncorrelated type of organization,the complete system,the central government,local government,decentralization of authority绪论对于分离制与完整制领导结构的运用研究，对于我国政治、经济、文化以及社会的发展有着不可替代的作用。

从中华人民共和国的成立一直到我国经济迅猛发展的今天，我国一直在寻找如何把中央政府的决策与地方政府的具体实施有效的结合在一起的方法，并不断为之努力，目的就是达到中央与地方利益的平衡。

我们现如今的目标，就是如何使我国的领导结构体制更加地完善，最大限度的发挥好这种体制的优势，克服它自身存在的缺点，从而使得我国的政治体制更加的符合现代化的发展需求。

第一部分对于分离制与完整制的名词解释谈到分离制与完整制，就不得不提到它们各自的定义与特点。

在复杂的行政组织系统中,以同一层级的各个行政部门所受的指挥和控制方式及程度的不同为依据，行政组织体制可以分为完整制与分离制。

凡是同一层级的各类机构或者是同一机构的各组成单位,如果在权力结构上分属于两个或两个以上的领导机构或领导者来领导、指挥和控制的领导体制,即为分离制,又称多元化领导或独立制。

反之,如果所接受上级的指挥监督,完全集中于一位行政首长,或者单一的行政机关的,称完整制,又称集约制、一元统属制,俗称一元化领导。

也就是说，分离制与完整制的领导结构，在中央政府是不存在这个问题的，主要体现在地方政府上，而领导结构的分析，研究的主要方向就是中央的集权与地方的分权这一核心问题，最终目的都是为了营造积极、健康的政治环境，提高我国行政效率的提高，同时为我国的经济、文化等的发展提供更加可靠的基石。

第二部分分离制的优缺点分析根据行政组织体系，划分为分离制与完整制。

而分离制的优点在于，首先，它能够使行政组织各机构之间的权力相互制约，从而有利于防止行政权力的过度膨胀以及避免行政首长的独断专行。

其次，它在事务与权利之间较为分散，这样更加有助于发挥各个机构多方面的能动性和积极性。

同时在工作分担的部分也比较明确，从而有利于提高行政效率。

并且行政组织之间各自独立分离，有助于相互竞争，从而更好地发挥地方的主动性和创造性，进而为我国的政治环境提供良好的基础。

它的缺点在于，就像上面说的那样，它的事务和权利是分开的，这样也容易导致政出多门、各自为政，从而使得职权范围不明朗，最终造成各机构所要承担的责任迷糊，出现互相推诿和扯皮的现象，严重降低了行政效率的提高。

还有就是，各个机构之间的平行沟通变得困难，严重的话，还有可能使各组织间的意见分歧或者是利益冲突。

另外，在机构设置方面，如果设置不当，还会造成机构重叠，从而使人力资源和组织经费的过度浪费。

基于分离制的优缺点分析，我国的行政组织所实行的分离制往往都是相对而言的，基本呈现出中央加强行政监督的前提下，下放地方政府的权力，用来弥补完整制在行政组织系统中存在的问题。

第三部分完整制的优缺点分析上半部分分析了分离制的优缺点，下面我们再来谈谈完整制的优缺点。

完整制与分离制的特点其实是相辅相成的，首先它的第一个优点在于，在同一个层级的政府内，权力高度集中，指挥统一，可以形成统筹全局的领导，进而防止各机构之间的相互推诿，从而大大的减少了行政摩擦，提高了政府的办事效率，有效防止借口出差，却外出旅游，故意拖延和浪费时间的现象出现。

同时，在同一层级政府的统一领导下，各部门之间可以通力合作，相互配合，有效避免部门间的权力冲突与摩擦，同时使得责任更加明确，有效促进了部门的交流与合作。

同时，也可以减少政府的开支，使得国家财政预算和基础投资方面更加容易控制，避免资源和经费的浪费。

而完整制的缺点在于，由于行政组织的领导者，他的权力过分的集中在地方政府方面，常常造成领导者的独断专行，即行政首长的个人权力过重，那么，下级工作就会受到限制，使得效率各方面降低，进而下级部门在政策上就有可能失去创造性和主动性，最终不能满足广大群众的真正需求。

更严重的是，可能会酿成依赖上级的官僚主义作风，使得行政组织活动失去活力。

其次，也更加容易形成地方的本位或保护主义，不利于中央政府的有效调控，包括一些方针政策的贯彻落实。

一般而言，凡是采用分权制的国家，大多采用的是完整制的领导组织结构，高级地方政府的行政部门一般都属同级政府首脑机关领导。

例如，美国州政府的各行政部门，实行的就是完整制的领导关系，州级各行政部门只属州政府领导，不受联邦即中央政府各部门的领导。

第四部分结合分离制与完整制的特点，对我国行政组织体制作出具体分析我国是统一的多民族国家，同时也是典型的单一制国家，在国家结构上，与其他国家相比，最明显的特征是采取建立民族区域自治和特别行政区的形式，从而达到地方有效治理的目的。

因而我国不同于一般的联邦制国家，进而使得中国的地方政府及其权利都有着自己的特点。

同时我国又是实行中央集权制的国家，所以各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制，即分离制。

而分离制行政体制主要涉及到中央政府与地方政府之间的问题，即条条领导和块块领导的关系。

也就是说，同一层级的地方政府既受同级政府领导，又受上级各类部门领导。

这种领导体制的实施是和我国目前的社会主义市场经济体制相适应的，同时也对我国社会主义事业的建设起到了积极的推动作用，为我国的社会稳定提供了坚实的保障。

在分离制的双重领导体制中，基于中央政府与地方政府的关系，我国一直遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则（即“统一领导，分级管理”），从而更好地提高行政效率。

而地方国家机构与中央国家机构一样，它的职能范围比较广泛，包括政治、经济、文化、教育等多个领域。

但是由于各级地方机构的层次不同，不同层次地方机构的情况、特点和问题不同，因此，不同层级地方机构之间的管理职能的内容、范围等，也会存有一定的差异。

毛泽东时期就很强调中央与地方的关系，他在《论十大关系》的讲话中就提出：“处理好中央地方的关系，者对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。

这个问题，有些资本主义国家也是很注意的。

它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验，还是值得我们研究。

”可见，在当时直至今天，中央和地方的关系也是不容忽视的一个重要问题。

在这学期，我们班所学的一门课程《地方政府学》当中，提到了地方政府的含义，即它是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。

由此可见，地方政府是由中央政府设置的，它是指一个政府单位。

具有权利的非主权性，权限的局限性以及职责的社会性。

在中央和地方政府的关系上，也将地方政府划分为三大类，即行政体地方政府、自治体地方政府和混合体地方政府。

可以看出，地方自治是各种地方制度中的一种形态或者说是类型。

而，我国所面临的种种问题，随着地方分权越来越成为一种不可避免的趋势，也变得更加迫切地需要解决。

那，我们不禁要问，到底，该如何有效地处理中央与地方在权利分配上的利益关系，是否中央应该下放更多的权力给地方政府，还是严格按照分离制的实施，加强中央对地方的调控，以防止形成地方本位主义。

在实际的行政体制中，虽然我国采用的是分离制的行政组织形式，但是在现实生活出现的例子，比如：每天新闻上都会播报，某某地方政府官员利用私权，挪用公款又或者是生活作风不检点，在外包二奶以及地方政府各个领导相互勾结，钻法律的空子，漠视法律的种种条款，等等，诸如此类的行为，我们疑惑，为什么在这样一个行使分离制的国家，中央政府还是不能对地方政府的行为加以严格的控制，难道分离制在我国不适用吗？除此之外，作为最大利益资源的土地，在地方上更是比比皆是，甚至出现地方政府强行征收农用土地的现象，而我国有句俗话，叫做“天高皇帝远”，基层百姓常常是很难接触到上级领导层面的，因而老百姓更显无奈，无处“伸冤”,只能听之任之,把真实的想法往肚子里咽。

按规定，中央对土地管理分为五级制，即从国务院、国土资源部、省土地厅、市土地局到县土地局，各司其职，有效保障我国土地资源的利用率。

但地方政府经常把土地规划、审批、出让金收取等权力于归于一身，把国务院和国土资源部的政令放之一边，甚至于可以说是弃之不顾，因为他们觉得只要不违反中央政府的基本条例，就可以肆意而为，仅为谋取自己的私利，而每年遭查处的土地违法案件也在逐年增加，这也成为中央政府对地方政府调控的一大难题。

针对垂直管理存在的利弊，有专家分析认为，解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条条块块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过严格的立法形式合理划分中央和地方之间的职责权限。

还记得那年我大概是初一的时候，也就是2005年左右，我家所在的那个镇上开始进行了由乡政府工作人员负责的拆迁工程，一些工作人员为了自身可以从这个工程中拿到回扣，镇上好多地方都被拆了，其实对于老一辈人来说，还是自己住了好些年的房子比较习惯，虽然大家不愿意，但是由于是政府人员出面加上一定的补贴，好多房子就这样被拆了，现在想想，其实这个里面，上级政府的领导及其监督还是不够到位的，甚至有的部门之间沆瀣一气，只为谋得利益。