行政主体的认定摘要：行政主体是指依法取得行政职权，能以自己名义独立进行行政管理活动，作出影响相对人权利、义务的行政行为，并承担由此产生的法律后果的行政组织。

关键词：行政主体行政权利行政资格一、行政主体的概念与特征2、法律上的行政主体具有以下几个特征：（1)行政主体是具有行政权力、实施行政活动的组织。

并不是所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权力的组织才能成为行政主体。

国家行政机关具有宪法、组织法规定的行政职权，它可以成为行政主体；企事业组织和社会团体非经法律、法规的特别授权，不能行使国家行政权和实施行政行为，因而不具有行政主体资格。

（2)行政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理活动的组织。

能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否行政主体的标准。

比如被委托的组织虽然在委托范围内也可以行使国家行政职权，实施某些行政行为，但它们不是以自己的名义实施的，而是以委托它的行政机关的名义实施的，因而被委托的组织不属于行政主体。

（3)行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织。

一个组织是否是某项活动中的行政主体，重要的标准是看其是否承担行政活动所产生的责任，如果仅仅实施行政活动，但并不负担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行政主体。

如某个社会团体接受行政机关的委托从事公务活动，但并不承担由此而产生的责任，责任由委托的行政机关承担，受委托的社会团体就不是行政主体，主体只能是委托的行政机关。

再如行政机关的行政职权由公务员来行使，但公务员的职务行为，并不由其本身对外承担法律责任，在行政诉讼中公务员不能作为被告应诉。

公务员实施的职务行为，由其所在行政机关对外承担行政法律责任，在行政诉讼中，由其所在机关为被告应诉。

因而，公务员不是行政主体。

（4)行政主体一般由行政机关和法律、法规授权的组织提当。

行政主体主要是由行政机关担任，但又不限于行政机关，法律、法规授权某种非行政机关社会组织行使某项行政职权，实施某种行政行为，该组织即取得行政主体地位。

二、行政主体资格的认定行政主体资格的认定，由此分解出三个标准：1、权，即独立的拥有并行使行政权力；2、名，能够以自己的名义对外采取行政行为；3、责，承担由其采取的行政活动而产生的法律责任。

如诉讼做被告、复议被申请人、赔偿义务机关等。

这其中最终确立的标准是责，有权有名未必都是行政机关，有责则一定是行政机关。

具体说来，那些行政机关、机构、组织具有行政主体资格，我们把它分为中央机关与机构、地方机关与机构、以及非政府组织与个人三类来分析：1、中央机关与机构主要有六类：a，国务院b，国务院组成部门，包括部委行署。

c，国务院直属单位和特设机构，直属单位分为直属机构和直属事业单位，直属机构就是我们常见的直属局，如工商总局、海关总署、知识产权局等，直属事业机构，总共有30多个，但是只有几个根据法律授权或国务院授权的，是具有行政主体资格的，考试中常考的是证监会，保监会，银监会。

特设机构只有一个，就是国有资产监督委员会。

d，国务院组成部门管理的机构，我们称之为部管局，去年考到了国家粮食局，问他属于哪个部门？他就是一个部管局，有国务院下属的农业部来管理，类似的还有中医药管理局，属于卫生局管理，外汇管理局，属于中国人民银行，他们都不直接属于国务院，而属于国务院下属的一个组成部门。

e，经授权的内设机构，原则上内设机构没有行政职权，但有些内设机构经过法律法规特别授权而享有了一定的行政职权，考试中常见的有专利评审委员会，它是知识产权局的内设机构，商标评审委员会是工商局的内设机构，公安部下属的公安消防局，公安交管局以及公安边防局是公安部的内设机构。

f，经授权的议事协调机构，去年议事协调机构考到了学位委员会，它具有行政主体资格是根据学位条例的授权，这里注意学位条例是法律，虽然他不叫做什么什么法，同样治安管理处罚条例也是法律，他们都是全国人大常委会制定的，只是不叫做什么法，这样的法还有很多，我们只需要注意这两个就可以了。

除了以上的六类，其他的国务院办公机构、办事机构、未经授权的内设机构、未经授权的议事协调机构，这时中央机关与机构，地方机关与机构也分为六类：a，各级地方人民政府，包括县级到省级人民政府。

b，县以上政府各工作部门、直属机构、特设机构，这里与中央工作部门、直属机构、特设机构是一样的，基本上中央有什么部门，地方也有什么部门，这里要注意的是定语，必须是县级以上，乡镇人民政府是没有工作部门、直属机构、特设机构的，乡镇人民政府没有工作部门。

c，三种派出机关，具有准政府的地位，包括省级人民政府派出的地区行政公署，县级人民政府派出的区公所及县级政府或市辖区人民政府派出的街道办事处。

d，中央机关或机构依法设立的分支机构e，经授权的派出机构、内设机构，包括派出所，公安所，税务所，f，特定条件下的综合执法机构，根据行政处罚法规定和组建的综合执法机构除以上六类之外，其他的地方政府办公机构、办事机构、未经授权的内设机构、派出机构以及未经授权的议事协调机构都不具有行政主体的资格。

第三大类是非政府组织和个人，非政府组织经过授权可以成为行政主体，包括四类：a，被授权的企业组织，如铁路运输企业，邮政企业，电信企业等公用事业企业。

b，被授权的事业单位。

c，被授权的社会团体，如行业协会。

d，被授权的村民委员会和居民委员会。

以上四类组织可以根据授权获得行政主体资格，这里必须是授权，仅仅委托不产生主体资格的取得。

三、行政主体的缺陷1、我国行政主体概念最初定位的欠科学性在起源上，我国行政主体概念是一个典型的舶来品。

这一概念的引入始于20世纪80年代末，在此之前，我国行政法学理上主要是以“行政机关”或“行政组织”用来指称有关行政管理的主体，并由此引申出行政行为、行政法律责任等相关的基本概念，这在当时的行政管理实践和行政法学发展阶段都是合理的。

但随着行政管理实践的广泛展开及行政法学研究的深入，该“行政机关”或“行政组织”的概念愈现弊端。

为了修正这些弊端，行政主体概念也就悄然进入了我国行政法学研究领域。

正如杨海坤先生和章志远先生在《中国行政法的基本理论研究》一书中所阐述的，行政主体概念在我国大陆的引入是基于三个方面的客观情况：一是行政机关概念在承载和传递“行政权力行使者”的使命上的不足；二是行政诉讼被告资格确认的需要；三是法国、日本行政法主体理论的外在影响。

上述背景既决定了行政主体概念在我国行政法学理上的特殊功能，同时也为限制行政主体理论自身进一步发展埋下了伏笔。

[1] 行政主体概念的过于功利、过于匆忙的引入必将概念理解上的不完全和欠周密，事实也证明在我国生根发芽的行政主体概念与域外的“源概念”有着巨大的不同。

2、我国行政主体概念本身的缺陷在我国行政主体是学理上的概念，不是一个法律上的概念。

它的引入是有着功利性和工具性目的的，且引入后对其进行了改造，已不是域外行政主体的“源概念”，成为了中国特色的本土化了的概念。

许多学者认为，行政主体是指享有国家行政职权，以自己的名义行使职权并能独立承担责任的组织。

我认为该概念仅将享有国家行政职权的作为要件之一本身就带有局限性。

因为行政包括公行政和私行政，公行政又包括国家行政和其他非国家的公共组织的行政。

所以国家行政并不是公行政的全部，行政主体除了包括享有国家行政职权的国家机关外，还应包含享有公共职能的非国家公共组织。

该概念应表述为：行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。

3、公共行政改革使行政主体理论面临困境我国自十一届三中全会以来，发生了全面而深刻的变革。

以经济领域为主导的改革，使得中国社会结构也面临重大的调整与变迁，各种市场的、社会的要素活跃起来、并促使政府垄断式的公共职能发生分化，许多职能向非国家公权力组织转移，政府走向服务行政的道路。

这就使得许多社会公权力组织在一定领域行使公共职能发挥执行和管理的作用。

当然，有些社会公权力组织可以纳入法律法规授权组织的行列，但大多数的社会公权力组织是没有授权的，而且法律法规授权组织概念本身具有模糊性，哪些组织又资格获得授权，针对哪些事项可以授权等问题是我们需要明确的。

因而根据我国行政主体理论不能周延所有的行政主体，这就有必要扩展并明确行政主体的外延。

有的学者认为，行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织和其他公权力组织。

试用“其他公权力组织”的概念来周延所有的行政主体，我认为这是不科学的。

其他公权力组织这一概念明显带有兜底性质，在司法实践中没有多大的意义，因为没有具体的标准和主体来界定怎样的公权力组织是行政主体，完全是为了穷尽学理上的分类，也为以后新的行政主体提供纳入位置。

其实法律法规授权的组织也是公权力组织，只是有授权的限定，而这一授权使之可以认定为行政主体，才单独列出作为行政主体一个类别的。

那么，如何将具有行政职权性质的从事公共事务的组织纳入行政主体的外延范畴是目前行政主体理论面临的困境。

4、行政主体与行政诉讼被告资格逻辑关系的不合理性“行政诉讼在严格的意义上是以行政主体而不是以行政机关为被告的诉讼。

面对庞大的行政组织系统以及复杂的行政活动，行政诉讼被告确认的规是：谁主体，谁被告。

[2]也就是说，按照现行行政主体理论，人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先需要确定该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行政主体资格的组织，就不能成为行政诉讼的被告。

不便于行政相对人行政诉权的行使。

尤其是在人权司法保护观念已成当今世界潮流的情况下，现行行政主体理论的滞后性更加明显。

类似于村民状告村委会案件，往往都因为村委会不是”法律、法规授权的组织“、不具有行政主体资格进而不能成为行政诉讼的被告而被拒之于法院的司法审查之外，从而导致大量社会公共组织的管理活动难以受到司法力量的有效制约，相关社会成员的合法权益也因之而缺乏切实保障。

我们上文中谈到行政诉讼被告资格确认的需要是当初我国学者引人行政主体理论的实际用途之一，而今天行政诉讼实践中有关被告资格确认的各种问题又反过来对行政主体理论提出了强有力的挑战。

四、对完善我国行政主体理论的建议1、行政主体概念的内涵外延的重新界定我国行政主体概念从产生之初就不成熟，本身定位不合理，内涵和外延也显狭窄。

笔者认为，我国行政主体理论本来就是域外的概念，应该充分考虑该概念在域外产生发展的土壤以及全面而准确的学术含义。

而不能徒有其表的借助该概念的外衣而功利性工具性的应用于我国行政管理实践及行政法学研究领域。

在现今的理论困境面前，我们应该出重新界定我国的行政主体概念的内涵和外延，在借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的基础上，架构符合我国本土特色并与中国行政管理实践及行政法学发展相协调的行政主体理论。

随着我国公共行政改革深入和社会行政的增加，我国应以“公共管理职能和行政权”为标准界定行政主体。