六、欧盟社会政策的发展
自 1957 年签订罗马条约后的 40
余年历史中，欧盟社会政策的 发展经历了许多变化，大体上 我们可以将其划分为四个阶段。 总的来讲，欧盟社会政策的发 展是从小到大、从弱到强、从 零敲碎打到逐步系统化、制度 化。
1.第一阶段：萌芽和产生阶段（1957-1985）
1961年，欧洲委员会（ Council of Europe）实施“社会宪章”，该宪章确 立了四项社会基本原则：没有性别歧视地获得平等机会和平等待遇的权利， 劳动者获得信息和咨询的权利，劳动者参与决定和提高工作条件和工作环 境的权利，老年人获得社会保护的权利。但是，该委员会不是欧洲经济共 同体的正式机构，所以，它提出的基本原则没有什么约束力。不过，这个 宪章建立的综合、一贯的社会政策目标，成为后来“欧共体社会权利宪章” 的蓝本。70年代初，由于经济发展造成的区域和社会不平等开始出现，再 者，1973的英国等三国的加入带来了与发起国不同的福利制度模式。（注： 当时，六个发起缔约国的福利制度基本上属于“大陆福利模式”。但是， 后来随着1973年英国、丹麦和爱尔兰的加入，80年代希腊、葡萄牙和西 班牙的加入。带来了“盎格鲁—撒克逊／北欧的社会福利模式”和“南欧 福利模式”。）欧共体部长理事会（Council of Ministers）开始认识到建 立欧共体层次上社会政策的必要性，认识到：经济发展本身不应被看成是 最终目的，公民生活质量的提高才应当是目的。基于这一认识，1974年通 过了“欧共体社会行动方案”。该方案主要关注与工作环境有关的三个方 面，即充分和更好的就业，生活和工作条件的提高，在经济和社会中管理 与工作的决定上以及劳动者在企业活动方面的更多参与。70年代，欧共体 采取的相应社会行动计划主要关注的是贫困、残疾人以及那些在战后经济 繁荣中未获得好处的受排斥群体。这些人的利益在当时强调效率、生产力 和竞争力的经济发展中被严重忽略。 在此，有必要指出，当时的部长理 事会对欧共体（EC）在社会政策方面职责的看法是很保守的，其权力也 很有限。欧共体没有直接干预各成员国社会事务的权力，其职责只是促进 成员国之间的合作。因此，1974年“欧共体社会行动方案”的基础是而非 立法。
二、社会政策研究关注的重点问题

从我国社会的实践看，医疗、上学、住房、安全等是近年来社会政 策研究关注的重点问题。 社会政策学认为，在社会领域中，有6项公民权利是国家必须予 以保障或满足的，这就是生存权、健康权、居住权、受教育权、工 作权和资产形成权。对老百姓而言，上述这6个方面的基本需求层 面又是不可或缺的。以马斯洛的“需求层次论”来对这6项社会权 利进行考量，可以发现，社会权利所涉及到的人的需求都处于“生 理的需求”和“安全的需求”这两个较低的层次上。需求层次越低， 就越接近人的自然属性，因此在这些方面老百姓几乎没有退路。要 确保社会领域的基本公民权利的实现就需要政府和社会给予制度性 的保证和有效的社会支持，这就是社会政策追求的基本目标。 实际上，养老、医疗、教育和住房等社会问题，已经在拖我国经 济建设的后腿。我国的低收入乃至中等收入群体（约占总人口的 70%~80%）在压力之下，不得不以尽可能地多存钱的方式来应付 社会经济风险。从上个世纪90年代城乡居民储蓄存款余额达到6万 亿元时开始，政府就采取了一系列的措施，包括8次降低银行存款 利息和征收利息税，但城乡居民储蓄存款余额却继续蹿高，到2005 年竟达14万亿元。这大大影响了消费，造成了严重的内需不足。
在政策制定和实施过程中，公民参与是非常重 要的。如今国际上常用市场理论中的“用户”的 观念来看待我们所常讲的“政策对象”，其背后 的理念即“用户是上帝”。但是在现实生活中， 决策者要听到老百姓的“实话实说”某些时候也 并不是十分容易。所以，社会政策专家在政府与 公众，尤其是在政府与弱势群体之间扮演“中介” 角色就显得很重要。就方法和手段而言，专家可 以运用社会科学的调查研究方法将公众的意见集 中起来，经过定量的和定性的分析，实事求是地 反映给决策者。专家们还可以根据社会政策的理 论提出可供选择的若干政策方案，有利于政府决 策。以城市居民最低生活保障制度为例，社会政 策学者在政策形成过程中的介入和干预，对这项 制度的创立和发展起到了非常重要的作用。
第二章 社会政策 学科的历史发展 及理论体系
主要内容
一、社会政策学科的发展 二、社会政策研究关注的重点问题 三、我国的社会政策研究 四、社会政策和公共服务投入 五、我国的社会政策研究经验 六、欧盟社会政策的发展 七、欧盟社会政策发展的启示


一、社会政策学科的发展 在当今世界上，社会政策被认为是关于国家与公民的 个人福利（广义的）之间的关系，涉及收入分配、民主参 与、政府财政等社会领域的社会科学学科。具体而言，社 会政策一般包括：社会福利与社会保障政策、文化教育政 策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策、劳 动就业政策等。在欧洲，社会政策的最新发展是将“食品 安全”放到了第一位。 在上个世纪中后期，“经济增长不会自然而然地带来 社会进步”，“在市场失灵的社会领域必须有政府的介入 和干预”等思想在国际上逐渐形成共识。在这样的背景下， 作为一门新兴的社会科学应用学科，社会政策学在世界各 国发展势头都非常迅猛，现在已经在国际社会科学界占据 着非常重要的地位。应该指出，社会政策的迅猛发展与其 基本价值理念密切相关，这包括以公平与权利为基本价值 观，从不讳言自己的价值立场，以公民参与为基石和以渐 进主义为发展策略。


2.第二阶段：重视与发展阶段（1985-1993） 20世纪80年代中期，要求建立更具约束力的社会政策的呼声开始出现。1985 年，法国的J.德勒斯成为欧共体委员会（European Commission）的主席。 他认为：社会政策是完善统一市场自然的配置条件和解决困境的手段，“任 何忽视欧共体社会层面又企图发展共同市场的努力都注定要失败”。但当时， 社会政策的振兴仍然非常多地被结合进经济活动中来考虑，在这种背景下， 1985年，欧共体委员会第一次对社会政策进行讨论。在这次讨论会上，社会 政策被看成是加强经济内聚力的手段，应当被置于与经济、货币和产业政策 相同的基础上加以发展。用功能主义的话来说，就是社会政策“是经济整合 的功能性前提”。比较第一阶段，我们可以看出，这种认识已经基本扭转了 签订罗马条约时认为的“社会发展是经济整合的产物”的观点。 在这次讨论中，就业问题成为社会政策各项提案的核心，此外，还讨论了企 业管理者与工人的对话、社会保护方面的合作与商讨等。但是德勒斯坚持认 为，重要的是通过立法建立共同体的社会政策法规。这一思想首先被反映在 1986年签订的“单一欧洲法案”（SEA），通过该法案，一些社会政策被列 入共同体的法律框架中。因此，后来的一些专家、学者将该法案誉为欧盟社 会政策发展中第一个里程碑。
三、我国的社会政策研究

社会政策研究在当代中国社会中起步较晚。改革开 放20多年来，有一大批不同学科背景的学者投身于 政策研究。但是，他们在价值理念上并没有形成共 识，往往以不同学科不同的甚至相互矛盾的视角和 立场来观察和分析社会现实，因此，在很多问题上 难以取得共识，致使“唯GDP论”大行其道。同时， 在我国部分政府机构的传统观念中，把政策制定仅 仅看成是“自己的”或“内部的”事务，不重视乃 至不愿意与社会、与公众沟通，制定政策时又往往 受制于“部门利益”，因此，在政策设计和实施等 各个环节上的问题就更加凸显出来，社会领域的一 些政策有不少不尽如人意之处，近年已经成为社会 关注的焦点，很社会政策发展的框架 （1993-1997） 自进入20世纪90年代后，主要由于经济结构的 调整，欧盟的失业问题越来越严重，失业率居 高不下，长年保持在10%以上。于是，欧盟逐 渐将失业问题和与失业有关的社会政策列为头 等重要的大事。1993年，欧盟出版了许多官方 文件，指出：欧盟社会政策仍是其议事日程上 的重要议题，但是，就业问题已成为重中之重， 是一个“战略性的问题”。同年12月，第一个 欧盟层次上解决失业问题的重大步骤被推出， 这就是著名的“德勒斯白皮书：增长、竞争与 就业”发表，这个白皮书所提出的政策措施后 来被称为“欧盟就业战略”，它奠定了以后欧 盟一系列社会政策特别是就业政策发展的基础。

当1957年在“欧洲煤、钢联合体”的基础上，欧洲 经济共同体（ EEC ）成立时，主要的动机是市场利 益，如同其名称一样，它首先是一个“经济”共同 体。发起国在签订“罗马条约”时，都相信，如果 能在平等的条件下竞争，资源分配将会更有效，由 此推动的经济增长将会自动导致社会发展。当时， 社会的发展被看成是经济整合的产物，而不是被看 作是后者的前提。由于这一认识，“罗马条约”中 只有很少关于社会政策的条款（ 248 项条款中只有 12 项条款与社会政策有关），不过，条约使用了 “社会政策”这个术语。


白皮书第一次在两方面作出了重要突破。 第一，它要求，为了从经济增长中产生最大的就业增 长，各成员国政府及其政策制定中的伙伴必须采取系 统的政策行动，即包括从税收、职业培训、教育、经 济到社会保护和社会合作。它明确地指出，劳动力市 场的措施是根本，但它在提高就业增长方面并不完善； 同样，经济增长也是根本，但它在推动经济产出工作 岗位方面也不很成功。它要求欧盟走出“零敲碎打” 的政策制定的模式，将零碎分隔的政策融合为一个整 体，制定长远的政策目标：强调制度性结构改革的社 会政策，对教育、职业培训和劳动力市场体系加大投 资，从而使人民能够贡献于社会、劳动力市场能够反 应灵敏。 第二，白皮书第一次强调欧盟自己在帮助各成员国解 决共同就业问题方面如何扮演中心角色，它第一次促 使欧盟有关机构注意各成员国应当怎样——而不是是 否——共同协作，解决有关的就业和与此有关的社会 问题。

五、我国的社会政策研究经验
经过自90年代后半期以来10年的实践，我国的社会政策研究也总结 出了以下10条经验： （1）社会政策是天然地偏向弱势阶层的。 （2）向着市场或者“准市场”方向的改革，首先要想好穷人怎么办。 （3）自下而上的政策过程成功的可能性较大。 （4）复杂的政策一定不是好政策。 （5）所有的社会政策都有其局限性，所有的社会政策都是双刃剑。 （6）要解决社会问题常常要靠政策的组合。 （7）对社会政策进行评估时一定注意倾听政策用户的声音。 （8）政府部门要与非营利组织结成伙伴关系。 （9）要让基层社区实现真正的自治。 （10）最大的政绩就是使老百姓今天比昨天过得好，明天又比今天过得 好。