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221例医疗卫生行政处罚案卷分析与思考
2008 35.76 2009 6.80 2010 51.70
23.75 6.35 51.70
20.07 5.27 1.95
84.50 82.99 3.77 *
7.69 0.03
2011 25.70 25.70 1.70 6.61 *
合计 203.77 170.64 76.75 44.97
9.02
* 除强制执行标的后,执行额占决定标的100%。
15 6.38
5、违规发布医疗广告案
15 6.38
12、违反《消毒管理办法》相关规定案
7 15.90
13、消毒产品不符合《消毒管理办法》规定案
3 6.81
14、重复使用一次性注射器案 15、使用中的医疗器械未消毒案
3 6.81 3 6.81
16、未制定消毒管理制度、无消毒记录案
2 4.54
17、未经指定的医疗卫生机构开展预防接种工作案 2 4.54
5.43
* 2010年已申请、2011年待申请人民法院强制执行。
• 38 •
中国卫生法制 2011年9月第19卷第6期(总第115期)
(三)罚款标的执行情况 医疗卫生行政处罚案卷罚款标的最低为500元,最高 达8万元,以0.1~0.3万元居多。2005~2011年执行标的额 为76.75万元,较下达行政处罚决定标的170.6万元,仅占 44.97%(见表2)。除申请人民法院强制执行标的,2010 年、2011年执行标的额占行政处罚决定标的额可达100%。 可这两年的罚款额较往年低得很多,2010年执行额仅是 2007年的1/15。
11、一次性使用医疗用品用后未无害化处理案
23 52.27
告知 决定 执行 执行额占 其中没收 年份
(万元) (万元) (万元) 决定标的% (万元)
2005 14.30 13.80 5.80
42.02
2006 33.53 18.70 11.50 61.49
1.30
2007 35.98 30.64 30.46 99.41
表3 221例医疗行政处罚案由情况统计表
案 由 一、医政管理
构成比 例数
(%)
235 84.22
1、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作案 99 42.12
2、超出核准登记诊疗科目范围开展活动案
43 18.29
3、未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业案
39 16.59
4、未取得医师资格从事医疗卫生技术工作案
表2 221例医疗行政执法罚款标的情况统计表
6、未经医师注册从事医疗卫生技术工作案
10 4.25
7、出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》执 7
业案
2.97
8、未取得处方权开具处方案
4 1.70
9、伪造医师执业证书从事医疗卫生工作案
2 0.85
10、出具虚假证明文件案
1 0.42
二、传染病管理
44 15.78
表1 221例医疗行政执法案件执行情况008 2009 2010 2011 合计
例数
3 13 62 82 25 26 10 221
构成比%
1.36 5.88 28.05 37.10 11.31 11.76 4.52 100.00
自觉履行 (家次) 1 12 58 79 24 12 7 193
王晓龙、刘军等. 221例医疗卫生行政处罚案卷分析与思考
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举报,某诊所内有病人就诊时死亡。卫生监督员赴现场 时,仅询问2位在场目击证人,证明举报情况属实。8 日,经该诊所医护人员询问得知,就诊人张某,男,65 岁,于1月1日患支气管哮喘就诊,在治疗过程中发生输 液反应经抢救无效死亡;护士未取得护士执业证书。3月 29日对该诊所使用非卫生技术人员罚款4000元,自觉交 纳罚款结案。 案例3:某职工医院,2007年3月20日前,市卫生监督 局监督员多次上门现场检查,下达《卫生监督意见书》, 责令办理《放射诊疗许可证》,该医院置之不理,卫生监 督局当月20日立案,经过调查取证、合议、告知后,7月17 日下达行政处罚决定书,对医院罚款4000元,经反复协商 于8月14日交纳800元罚款、办证而结案。 案例4:某诊所,《执业许可证》法定代表人、主要负 责人均为胡甲,女性,系某卫生院在职妇产科医师;《执 业许可证》核准的科目为内科;2008年8月25日,卫生监督 员经检查,正在执业的胡乙,男性,无医师资格证,以胡 甲签名的处方有114张;当日立案,10月21日,以使用非卫 生技术人员从事卫生技术工作案罚款1000元,10月27日自 觉履行交纳罚款结案。 案例5:某诊所,《执业许可证》的法定代表人、主要 负责人均为曾某,系某医院附属门诊部正式职工,中医专 业;《执业许可证》核准的科目为中医科,诊所设有中医 内科、中医妇科、消化内科、呼吸道专科、疼痛科、中药 房;执业人员有10多人,其中,5人无医师资格证,7人未 取得医师执业证书。该案于2007年6月11日立案,经告知后 于8月8日下达行政处罚决定书,罚款500元,8月15日自觉 履行交纳罚款结案。 三、讨论与分析 (一)行政处罚成功的经验是卫生行政执法的宝贵财 富。 221份案卷表1显示,医疗卫生行政执法案件自觉履行 193件,执行率达87.33%,其中全额执行有184件,完全 执行率占自觉履行的95.34%,占案卷总数的83.25%。221 份案卷无论是听证程序还是一般程序都没有发生行政复议 和行政诉讼撤销具体行政行为的事件。如案例1罚款0.7万 元,没收违法所得16.3万元,获得成功的基础在于取证 完整。收集该院《执业许可证》,记录超范围执业的妇科 室、超导室以及执业的医、护人员;提取缩宫素等引产药 物及病人治疗的登记册;询问执业的医护人员、院方负责 人、财务主管人员均承认违法所得的事实;同时附有相关 影像资料并征得当事人签字认可,做到证据相互印证,形
18、消毒后的物品未达到卫生标准案 合计
1 2.27 279 100.00
(五)执法案卷质量评价 依据2009年卫生监督局组织专业、专班人员对全市卫 生监督机构的卫生监督执法案卷进行质量评价,133份案卷 中,其中医疗卫生类有70份,占案卷总数的52.63%,案卷 质量总的合格率在95%以上,〔1〕221份医疗卫生执法案卷质 量符合这个规律,本文不再另作评析。 (六)争议案例简介 案例1:某营利性医院,《医疗机构执业许可证》 (以下简称执业许可证)核定的诊疗科目为医学美容、内 科、中医科。2006年2月24日,经检查,该院设置有妇科 室和超导诊疗室,配有3名妇产科医生和3名护士,有2人 执业地点不在该院,其中1人执业范围为中医专业;药房 内有缩宫素注射液;病人登记本自2005年12月20日至2006 年2月24日有病例226人次,并在备注栏内记载每名病人缴 纳的诊疗费用,随后对该院负责人及诊治医生询问调查, 均承认接诊226人次与收费163010元的事实。4月3日下达 行政处罚听证告知书,拟对该院超范围执业罚款2500元, 使用非卫生技术人员罚款4500元,没收违法所得163010 元,4月5日该院书面答复放弃听证权利,4月8日下达行 政处罚决定书,至7月25日该院分次自觉全部交纳罚款结 案。 案例2:2011年1月6日,市卫生监督局接匿名电话
(四)行政处罚案由情况 行政处罚案卷中涉及医政管理与传染病管理的,分别 占案卷总数的84.22%、15.78%(见表3)。在医政管理的 10个案由中,使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作 案99件,占医政管理案由的42.12%;传染病管理一次性 使用医疗用品用后无害化处理23件,占传染病管理案由的 52.27%。
成有效的证据链;程序合法。从立案、调查取证,实施重 大卫生行政处罚集体会审,到下达行政处罚听证告知书、 行政处罚决定书均在法律法规规定的程序内进行;适用法 律法规准确,自由裁量适度。依据《医疗机构管理条例》 仅对诊疗活动超出登记范围处以3000元以下罚款、使用非 卫生技术人员处以5000元以下罚款,而对违法所得《条 例》没有规定,当违法所得的收益大于违法的成本时,就 会在利益的驱动下,置法律于不顾,选择违法结果,〔2〕如 果该案处罚太轻,就达不到处罚违法行为的目的,故适用 《母婴保健法实施办法》的相关规定没收违法所得,使该 案圆满的结案,既惩罚违法者的违法行为,起到法律法规 的震慑力,又提高卫生监督人员的执法水平。 (二)执法环境不尽人意,影响医疗卫生行政执法工 作。 从221例医疗卫生行政执法处罚标的绝对数看,表2显 示2007年已经执行额30.46万元,达到最高峰,嗣后逐年 下降,从相对数看,实际每年每份案件平均罚款执行额呈 逐年下降,2005年每份案件罚款平均达1.93万元为最高, 2010年为最低,只有0.08万元,2006年为0.88万元,2007 年为0.49万元,2008年为0.24万元,2009年为0.21万元。 这种现象,除主观因素外,在客观上也有多方面的因素。 从政府的角度要发展社会经济,实施“企业安宁日”,规 定管理部门进入企业、医院检查只能在每月的25日以后, 并且需要层层申报、层层审批;以整顿经济环境为突破 口,要求管理部门对违法违规企业的行政执法要按下限处 罚;而有强制手段的司法机关却要求管理部门对违法违规 单位实施上限罚款,而对罚款标的少的案件,以各种借口 不予执行,表1中2007年有2件申请人民法院强制执行至今 没有落实就是例证。 (三)认真总结、汲取医疗卫生行政执法中的失误, 是提高卫生行政执法水平的有效途径。 1.证据不足。案例2是一起医疗事故案,对该案的 医疗事故既没有调查,也没有处理。就该案的医疗事故而 言,可以说是一种行政不作为。而是依据唯一的询问笔录 对该医疗机构使用非卫生技术人员进行处罚。询问笔录虽 是重要的证据,但不能作为定案的唯一证据,必须要有其 他证据相印证〔3〕。处罚时自由裁量掌握不够准,有悖于 《医疗机构管理条例实施细则》(以下简称实施细则)的 相关规定。任用两名以上非卫生技术人员从事诊疗活动、 任用的非卫生技术人员给患者造成伤害的处以3000元以上 5000元以下罚款。该案仅一名非卫生技术人员,造成医疗 事故是诸多因素的综合体,并未作医疗事故鉴定,这样的