食品小作坊、小摊贩的监管现状与建议作者：葛亚军彭艳军来源：《法制博览》2012年第12期【摘要】食品小作坊、小摊贩遍布于城市和城乡结合地带，物美价廉的优势是这些小作坊、小摊贩拥有广大的市场，同时，他们的存在也方便了市民的生活。
但是，最近曝出的“染色馒头”、“臭味香干”、“甲醛鸭血”等小作坊、小摊贩生产销售的安全问题，也越来越引起人们的关注和警觉。
【关键词】小作坊；小摊贩；食品安全；监管食品小作坊、小摊贩非常广泛地分布在人们周围，为人们的生活提供了便利的服务和美味的食品。
但是，小作坊的卫生安全问题也日益令人担忧，由于法律、行政权力配置等种种原因，对于从事食品生产和销售的小作坊、小摊贩的监管，困难重重。
一、食品小作坊、小摊贩的特点我国目前存在着大量的从事食品生产和加工行业的小作坊、小摊贩，大都分布在城乡结合地带或城市居民聚居地区。
他们大都从事的是特色的传统食品生产加工行业或快餐类的行业，来满足城市居民日常生活的需要。
（一）数量多、规模小、分布广小作坊、小摊贩主要是指生产、加工和销售人员低于10人的食品从业单位和个人。
小作坊、小摊贩在我国大量存在着，有调查现时，从事食品生产销售的小作坊、小摊贩占食品行业的78.8%，其数量规模十分庞大。
同时，小作坊、小摊贩的生产规模和销售规模很小，主要是对居民提供现时的食品服务，因此，生产经营的门面、从业人员等规模较小，但是，食品小作坊、小摊贩的分布范围及其广泛，几乎遍布我国所有的大中小城市，在每一个具体的城市中，它主要分布在城乡结合地带或居民聚集区，几乎分散于一个城市的各个角落。
（二）风险控制力弱，食品质量风险大大多数食品小作坊、小摊贩没有专门的质量审查人员，从原材料的采购、食品的加工到销售，没有专门的风险监测制度和人员负责，质量安全无法保障。
而且，食品小作坊、小摊贩大都位于环境卫生状况较差的地区，其生产环境的卫生状况不理想。
而且大多数小作坊、小摊贩不能保证对生产设施进行有效消毒，加工场所的卫生条件不符合要求。
小作坊、小摊贩大都没有自我检测的制度和设备、人员，因此，小作坊、小摊贩生产销售的食品难以控制风险隐患，安全质量令人堪忧。
（三）从业人员专业素质、卫生安全意识低通过笔者的走访和调查，我国大多数在小作坊、小摊贩中从事食品生产销售的人只有中小学文化，文化水平平均偏低，大部分食品小作坊、小摊贩的从业人员不了解甚至不知道相关的食品安全法律。
因此，食品小作坊、小摊贩从业人员缺乏基本的自律精神，对于食品卫生没有充分的认识。
同时，食品小作坊、小摊贩从业人员的自我卫生意识比较差，在生产、销售中不注意自己的卫生状况，很容易产生对食品的二次污染。
二、食品小作坊、小摊贩的存在原因我国存在大量的食品小作坊、小摊贩，与我国的历史和经济发展的现状也是密不可分的。
食品生产加工小作坊、小摊贩的存在有其必然性和合理性。
（一）我国独特的饮食文化中华饮食文化源远流长，有很多独具地方特色和民族特色的小吃等传统的、独具风味的食品，诸如油炸臭豆腐、驴肉火烧等。
这些食品又大豆有着几个相同的特点：首先是不宜存储，这些食品不像面包、饼干等食品，可以一次购买后多次食用，这就决定了这些食品难以产生批量化的生产和销售，因此，往往只能通过食品小作坊、小摊贩来生产。
（二）城市化进程中诸多问题的交叉作用当前，我国的城市化进程逐年加快，在城市人口不断增加的情形下，工作和生活的压力开始逐渐展现在城市新增人口和事业人口身上。
很多人不可避免地会寻找工作或创业的机会，相对于劳动密集、资本密集和技术密集等行业而言，食品行业则要求品种多、特色强、布局分散，以利于适应不同人群的需求，对规模和技术水平要求不高，而且大部分食品的生产工艺简单，容易操作和掌握，所以其进入门槛非常低。
[1]因此食品生产小摊贩、小作坊就为这些城市新增人口或失业人口所亲赖。
我们不能否认食品生产加工小作坊、小摊贩目前仍然是增加人民收入、解决失业人口再就业的重要手段。
（三）拥有广大的市场食品生产销售小作坊、小摊贩在我国有着很大的市场，除了我国传统的饮食文化和历史等原因外，与我国的经济和社会状况也分不开。
首先，现阶段我国的经济发展不平衡，在城市或农村仍然存在这很多的低收入群体，他们更加关注的是如何填饱自己的肚子，而食品的安全卫生问题往往是次要考虑的，因此，他们对于能够提供味美价廉的食品的小作坊小摊贩，有着很大的需求性；其次，现在人们的工作压力普遍较大，大部分人不得不牺牲自己的吃饭时间，尤其是对于早饭和午饭，人们大都是在路边摊买一份早点或者是在工作的附近的小饭馆叫一份外卖，这种现象在城市中极为普遍。
三、食品生产小作坊、小摊贩监管现状对于食品生产小作坊、小摊贩的卫生安全问题，我国已经开始采取一定的措施进行整治和管理，对于已经发现的问题也进行了积极的解决和分析。
（一）对于食品生产小作坊、小摊贩的监管有了充分的重视在2011年12月20日，全国人大教科文卫委员会召集了全国31个省、市、自治区的人大教科文卫委员会的相关人员，召开了食品安全地方立法研讨会。
这次会议的主要议题是：深入贯彻食品安全法，切实落实全国人大常委会执法检查报告的相关建议，研讨食品生产加工小作坊和小摊贩管理的地方立法问题，充分交流地方立法中的经验和重点、难点问题，推动地方立法进程。
[2]这说明我国中央政府以及立法机关对于食品小作坊、小摊贩的安全卫生问题有了充分的认识，并对于小摊贩、小作坊的监管工作有了初步的部署。
（二）出台了一系列的法律、法规和规章在2009年正式施行的《食品安全法》中，第29条明确规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理。
”这是在法律中第一次正式对小作坊提出规制要求。
同时，各地也纷纷出台针对食品小作坊的地方性法律文件，不断探索食品小作坊的监管对策，例如上海市通过了《实施办法》、《上海市食品生产加工小作坊准许生产证发证管理办法》等地方性法规、文件。
这些法律法规等规范性文件丰富了食品安全法，同时，对小摊贩、小作坊的监管也提供了依据。
四、食品生产小作坊、小摊贩监管的困难在我国，对小作坊、小摊贩的监管不是一朝一夕就能成功的，这一问题的解决有着众多的困难，主要表现在：（一）小作坊、小摊贩分布范围广、流动性大食品小摊贩、小作坊广泛的分不在城市的各个角落或城乡结合地带，分布范围十分广泛，且具有相对隐蔽的特点，监管部门难以全面有效地掌握全部的小作坊、小摊贩的生产经营情况，这对于监管部门的监管带来了很大的困难。
同时，对于小摊贩来讲，他们又具有很强的流动性，没有固定的生产经营场所，监管部门对这些小摊贩的管理更是难上加难。
（二）分工不明，存在众多监管交叉点和空白点食品小作坊、小摊贩的监管涉及到政府的工商局、卫生局、质监局、食品药品监管局等多个行政部门，我国现阶段的中央立法和地方立法中，对于监管职责的划分不是很健全，致使很多的监管既存在交叉又存在空白，食品安全隐患难以得到有效解决。
并且，在食品小作坊、小摊贩流动性大、分布广泛且数量众多，再加上监管人员等资源的匮乏，这种现象在基层更为明显，这也造成了监管空白。
（三）法律体系不健全我国虽然在2009年通过了《食品安全法》，并出台了一系列的法律法规作为补充。
但是，由于我国面积广大、地区众多，而各地的实际情况又不一致，使得我国很难在对于食品小摊贩、小作坊的监管上做出统一的规定。
这时就需要地方充分发挥立法的积极性和能动性，充分结合自己的特点制定本地区的法规。
但是，截至2011年仅有宁夏、上海、浙江等3个省份出台了规范食品生产加工小作坊和食品摊贩的地方性法规。
陕西、吉林、青海、甘肃、湖南、山东、河南等7个省份列入2011年省级人大立法计划审议项目或者计划完成项目。
[3]这导致我国在小摊贩、小作坊的监管上的法律体系严重不健全，影响监管工作的顺利开展。
五、加强食品小作坊、小摊贩监管的措施对于如何加强对食品小作坊、小摊贩的监管，笔者认为，可以从以下几个方面加强改进：（一）加强地方立法《食品安全法》第二十九条第二款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。
”第三十条又规定：“县级以上地方人民政府鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件；鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营。
”由此可见，《食品安全法》并没有对小作坊、小摊贩做出统一规定。
究其原因，是因为我国面积大、人口分布广，各地的风俗习惯不同，难以制定统一的立法标准。
因此，需要地方积极发挥立法的能动性，结合本地实际情况，制定符合本地区实际情况的相关法律制度。
（二）制定市场准入制度对于食品小作坊、小摊贩，我们不能一概否认，它们也有它们存在的社会基础和经济条件，我们不能一味的完全打压。
但是，我们可以通过制定一个较为严格的市场准入标准，用标准化的管理来提高对小作坊、小摊贩食品的监管。
但是，如果设立较严格的市场准入门槛，将会导致大量人员失业，给群众生活带来不便，加重政府的负担，影响社会稳定；如果放松市场准入门槛，又会带来食品安全隐患，无法确保群众的生命安全和身体健康。
因此，在制定市场准入制度时，我们应该合理地考虑地方情况和行业实际，制定切实可行的市场准入制度。
（三）合理整合小作坊、小摊贩对于食品小作坊、小摊贩，我们也应该区别对待，对于生产民族特色食品、物美价廉地为人民群众生活服务的，要进行积极的引导和保护，但对于有食品安全问题的，也不能姑息。
政府应该提供支持，可以对从业者进行适当培训等。
政府应该建立方便快捷的申请证照的渠道，并适当降低办证费用，促使小作坊主动办理证照。
在对小作坊的税收管理方面也应适当减免。
对证照齐全的小作坊政府部门还应考虑为其从业人员提供免费的体检服务和发放免费的食品安全知识手册。
同时，对于具有地方特色、民族特色的风味食品，可以适时地进行整合，通过建立统一的行业协会或整合为一个团体来集中管理。
食品安全关系到国计民生和社会稳定，我们必须通过各种措施来保证人民群众的食品安全。
小作坊、小摊贩是分布最为广泛，与普通群众接触最为频繁的食品行业，同时，它也是在增加就业渠道、提高人民收入的重要手段。
因此，我们应当综合利用各种手段，从实际情况出发，合理地引导、管理、监督食品小作坊、小摊贩。
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