综合行政执法的特征及其理论类型2008年第9期(第l0卷第9期)辽宁行政学院JournalofLiaoningAdministrationCollegeNo.9,2008(V o1.10.No.9):::::::::::::::蔓壤囊黪渗瓤要??:t:::::::t:::?:::t综合行政执法的特征及其理论类型李国旗(天津行政学院,天津300191)[摘要]从城市管理领域相对集中行政处罚权的推行为始端,我国综合行政执法改革不断推进,至今业已扩展到文化,交通,农业等领域相对集中行政处罚权的实施和相对集中行政许可权改革,经过十余年的实践探索,加强对综合行政执法特征和类型的研究和提炼,对进一步完善我国综合行政执法体制具有重要理论意义.[关键词]综合行政执法;特征;理论;类型[中图分类号]D631.43[文献标识码]A[文章编号]1008----.4053(2008)O9—O043—02综合行政执法是相对于分散执法而言的,是相对集中行政处罚权的产物.作为一项法律制度和执法方式,所谓综合行政执法,是指由依法成立或依法授权的一个行政机关行使原由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一种制度,具体说就是通过依法建立新的执法主体或依法授权一个原有行政机关并购相关行政执法权,实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制.一,综合行政执法特征综合行政执法同任何事物一样,都有其自身的特点,综合行政执法的特征应主要体现以下三方面:1.合法性与创新性.实行综合行政执法试点,是深化行政管理体制改革,推动行政执法体制创新的重要内容,又是在现行法律规范指引下重新配置和确认行政执法权力,规范行政执法行为的过程.合法性与创新性共同构成综合行政执法的基本特征.而两者的关系,正如国务院政府法制办协调司司长青锋同志在第二届全国城市管理行政执法发展论坛上论及的那样,”在行政执法体制改革的要求上,必须贯彻依法行政的基本要求,即:合法行政,合理行政,程序正当,高效便民,诚实守信,权责统一.行政机关依法履行经济,社会和文化事务管理职责,要由法律,法规赋予其相应的执法手段.行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一.依法做到执法有保障,有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿.由上可见,行政执法体制改革,必须坚持合法性原则,在现有法律框架内进行,将合法性与创新性有机地结合起来,统一起来.这是一条十分重要的经验”.2.广泛性和综合性.广泛性是指综合行政执法不仅涉及到行政执法活动中的行政处罚行政检查,行政强制等内容,还包括行政征收,行政强制,行政许可等.综合行政执法不仅将日常管理,监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来,而且据此对政府有关部门的职责权限,机构设置,人员编制进行相应调整,从体制上,源头上改革和创新行政执法体制,解决执法工作中存在的许多弊病,进一步深化行政管理体制改革.具体而言,综合性的主要表现:在执法权上不是专门执法,而是政府部门之间执法权的综合;在执法内容和范围上,不按系统执法,而是打破行业和部门及领域的界限. 直接跨地区,跨领域执法;在机构设置上,不是多头设置机构,而是统一设置政府执法机构,以达到精简机构和人员,促进依法行政,从严治政的目的.3.独立性和长效性.独立性主要表现在综合行政执法主体是以自己的名义行使专属权力(其权力自专业执法部门移交后,原专业执法部门不再行使这些权力),并独自承担相应责任,具有行政主体地位.长效性主要是指执法活动是长期固定的,而非追求短期效应,综合执法具有完整的执法体系,权利清晰与社会发展同时并存.当然,综合行政执法作为一种全新的行政执法现象,目前尚处于摸索阶段,它需要长期实践中体会了解其特征,才能更好地促进这一创新体制的规范化,法治化,保护广大市民的合法权益,促进城市建设的发展,提高行政执法工作的效率与公正.二,综合行政执法的理论分类由于综合行政执法的起步较晚,加之缺乏法律或政策的详细规定,因此,对于综合行政执法类型的研究,更多的来自于对实践的观察和总结.我们根据综合行政执法实践发展中先后呈现的不同式样,分为以下几种类型:(一)依据法律来源不同,分为行政授权综合行政执法和地方法规授权综合行政执法上个世纪9O年代,我国相对集中行政处罚权综合执法起步时期主要由两种模式.一种是依据《行政处罚法》第l6 条规定,并经国务院法制办批准进行试点;二是依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》),由省级人大以地方性法规方式授权进行试点,如上海市最初就是如此;深圳市罗湖区的试点也是由市人大常委会的决定来授权的,其缺陷是只能执行本市或特区的法规,同时,也不符合《行政处罚法》规定由国务院批准或授权的法定程序,因此,随着相对集中行政处罚权的全面推进,第二种模式已经不存在了.(二)依据权力配置的不同,分为相对集中行政权的综合执法和部门内部执法权集中的综合行政执法.(收稿日期】2008一O1—17[作者简介]李国旗(1970一),男,天津行政学院法律系副教授.[注]本文系天津市哲学社会科学规划项目《我国综合行政执法的理论与实践》阶段性成果,(项目批准号:TJ03一FX041).432008年9月第lO卷第9期李国旗:综合行政执法的特征及其理论类型Sep.2008V o1.10.No.9相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权的综合行政执法,一个共同特点就是,将不同部门的行政处罚权或行政许可权进行”二次分配”,并相对集中授予给一个原有的部门或一个新组建的部门.这种模式实际上是一种利益和权限的重新调整,自然难度比较大,涉及的问题也比较多.另一种类型则不进行跨部门的权力配置.仅仅是在本部门,本系统内部将同一行政权进行重组,赋予一个原有机关或新的机关,原有的执法主体丧失该行政权,甚至被取消,这种综合行政执法不叫做相对集中行政处罚权,而是部门内部执法权的集中,因为它不改变行政处罚权的行使主体.例如,交通部门的综合行政执法,就是将交通管理部门的所有或大部执法队伍进行合并,保留或组建一支执法队伍,原有的执法队伍予以撤销.农业,文化,卫生等领域的综合行政执法均是如此.(三)根据行政行为种类的不同,分为相对集中行政处罚权的综合行政执法与相对集中行政许可权的综合行政执法1996年《行政处罚法》的颁布实施,启动了我国相对集中行政处罚权制度改革,该法第16条规定:”国务院或者经国务院授权的省,自治区,直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关来行使”.自此在较长一段时期,我国的综合行政执法主要就是指相对集中行政处罚权, 并经历了从试点到全面推进的过程.但随着2004年《行政许可法》的颁布实施,综合行政执法又在行政许可权相对集中领域开展了积极探索,该法第25条规定:”经国务院批准. 省,自治区,直辖市人民政府根据精简,统一,效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权.”这样,从实践形态上,我国综合行政执法就包括两种模式:相对集中行政处罚权的综合行政执法与相对集中行政许可权的综合行政执法.当然,随着综合行政执法改革的进一步深入,包括行政强制执行在内的其他行政执法行为也可能成为正式制度安排.两者都是解决多头执法,重复执法,执法扰民等问题的重要举措,也都是深化行政管理体制改革,推动行政执法体制创新的重要内容.它们在理论基础,目的,原则等方面都基本相同.但是,两者的区别也非常明显,一是两者所处的发展阶段不同,相对集中行政处罚权改革已经从试点发展到全面推进阶段,而相对集中行政许可权的综合行政执法改革刚刚开始试点不久.二是设立方式不同.行使相对集中处罚权的行政机关有两种模式:一是直接获得国务院批准设立,二是由国务院授权的省级人民政府决定设立.而《行政许可法》只规定了后一种,即由国务院授权的省级人民政府决定设立.三是在具体的制度构建上,由于整合的是两种不同性质的行政权力,因而相应实施机关的设置和权力适用的领域也有较大区别.(四)依据综合行政权是按照地域还是按照领域配置的不同.分为区域型综合执法与领域型综合执法所谓区域型综合执法就是以地域为行使权力的对象而设立的综合执法机构,在某一区域内统一行使行政处罚权, 其他行政机关不得无端干涉.其特征为:主体是单一的,既可以由多个行政机关共同组成,又可以由政府授权组建;管理范围限于在其所确立的区域内;其权利与义务明确,承担法律责任明确具体;管理区域内行政权是统一行使,其他机关不得行使同类行政权.例如某市某风景区,数十个行政机关在区域内拥有行政处罚权,包括卫生,环保,绿化,规划,物价,消防,交通等,在管理上十分混乱,建立区域型综合行政执法机关以后,该主体行使上述多个行政机关的行政处罚权,这样责任清楚,管理便利.上海人民广场综合行政执法即是如此.所谓领域型综合执法,也称职能统一型综合执法,则不以地域为标准来配置行政权的相对集中,而是按照相关领域的不同来配置行政权,如城市管理领域的综合行政执法,文化领域的综合行政执法,农业领域的综合行政执法, 交通领域的综合行政执法等.(五)根据综合领域不同,分为城市管理领域综合行政执法与其他领域综合行政执法我国相对集中行政处罚权的综合行政执法是率先在城市管理领域,适用对象是那些多头执法,职责交叉,重复处罚,执法扰民等问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的行为,主要包括:市容环境卫生管理方面法律,法规,规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准,环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律,法规, 规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律,法规,规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律,法规,规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律,法规,规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律,法规,规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律,法规,规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省,自治区,直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权.但是,《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》有关”需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的,省,自治区,直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定,也可以决定在有条件的地方开展这项工作”的规定,为其他领域开展相对集中处罚权提供了政策依据,自此,上海等地开始在城市管理领域以外探索进行处罚权相对集中的改革.目前主要有:(1)文化领域的综合行政执法.如上海市于2004年下发了《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》,并建立了综合执法机构. (2)农业领域的综合行政执法.我国2003年3月1日实施的《中华人民共和国农业法》第87条第3款规定”县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍,实行综合执法,提高执法效率和水平”.为落实该法,各地根据《行政处罚法》积极推进相应改革,建立农业综合行政执法机构实施综合执法,例如青岛市颁布的《关于农业管理领域试行综合行政执法的通知》.(3)卫生领域的综合行政执法.为贯彻落实卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》,重庆等地全面推进卫生综合执法.(4)交通领域的综合行政执法.例如重庆市人民政府于2005年6月发布了《关于在全市交通领域实行综合行政执法试点工作的意见》,推行交通领域的综合行政执法;上海也成立了上海市城市交通综合执法总队.两者相较:其一,相对集中行政处罚权是指集中相关职能部门的行政处罚权.如有的地方成立了综合执法大队,集中行使市政,环卫,工商,城市规划和公安交警等不同部门的部分处罚权;而交通,农业等部门综合行政执法只是在本部门内进行的权力调整.其二,相对集中行政处罚权的主体是政府的独立行政执法机构,不属于政府部门的内设或下设机构.交通,农业等综合行政执法是在各级交通,农业行政主管部门领导下的执法机构,集中交通,农业系统内各执法门类为统一执法形式.◇[责任编辑:文哲]。