滨海新区与浦东新区的比较分析张晨光1,孙占芳2(1.南开大学经济学院,天津300071;2.天津市滨海新区土地整理储备中心,天津300)摘要:上海浦东新区和天津滨海新区先后被批准为国家综合配套改革试验区,两地区具有不同的开发历史及经济特征,对比两者在综合配套改革过程中的不同之处,具有一定实际意义。
对比两者开展综合配套改革基础条件的差异,对两者综合配套改革进行比较和分析,借鉴浦东新区的主要经验,有助于滨海新区的综合配套改革。
关键词:综合配套改革试验区;浦东新区;滨海新区;比较分析中图分类号:F299.23文献标识码:A文章编号:1005-1007(2008)10-0071-05Abstract:Pudong new ar ea and Binhai new area ar e approv ed to be the comprehensiv e suppor ting refo rm pilo t zo nes,and the tw o ar eas hav e differ ent character istics of histo ry and eco no my o f development.M y paper compares the differ ence of comprehensive suppor ting r efor m of P udong and Binhai new areas,has practica l meaning to so me ex tent.Co mpa ring the discrepancy of basic co nditions of car ry ing out compr ehensive suppo rting r eform,I make a co mpar ativ e analysis.D raw ing the lesson fro m majo r ex per ience of P udong new area is instrumenta l to the compre-hensive suppor ting r eform o f Binhai new a rea.Key Words:Comprehensiv e Suppo rting Refo rm Pilot Z one;Pudong N ew A r ea;Binhai N ew A r ea;Comparativ e Analysis上海浦东新区和天津滨海新区均处于我国沿海地区,两者区位条件优越,有大城市做依托,均拥有较丰富的土地资源、海洋资源,但具有不同的开发历史及经济特征。
对比两者在综合配套改革过程中的不同特点,尤其是分析浦东新区在综合改革方面的经验做法,有助于进一步明确滨海新区未来的发展方向,推动天津滨海新区快速发展。
一、国家综合配套改革试验区的界定与特征/国家综合配套改革试验区0大体上可以从三个层面来界定。
第一,/国家层面0,指综合配套改革试验区的综合配套改革试点要对全国的区域经济发展起到/带动和示范0作用;第二,/综合配套改革层面0,指改革不再是若干分散的单项改革,而是综合配套改革,是一项系统性的工程;第三,/试验区层面0,指综合配套改革的/先试、先行0,特定的经济区在社会经济与生活的各方面进行改革试验,着眼于/制度创新0,以/立0为主,以全面制度体制建设的方式推进改革。
由此可见,/国家综合配套改革试验区0的涵义应该是:顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求,在科学发展观指导下,国家所建立的以制度创新为主要动力,以全方位改革试点为主要特征,对全国社会经济发展带来深远影响的实验区。
从本质上讲,/国家综合配套改革试验0是一项根源于中国经济发展内在要求的、适应中国当前经济发展特点的制度创新,其运行的内在逻辑是在中央政府批准许可的前提下,因具有先行先试的政策制定权,可以较好地凭借政策优势寻求经济社会的全面发展。
同时,试点的发展要具有自生能力,政策优势只能是启动发展的最初动力,能否获得本地区的全面突破和持续发展,还要取决于自身在改革试验过程中是否真正得到了核心优势。
更为重要的是,试验区的发展不是最终的目标,它必须要为其他地区经济的腾飞提供样板,而且它要能够通过自身的经济活动强烈地带动其他地区的经济发展,最终推动整个国民经济的和谐性和增长性的有机统一。
概而括之,综合配套改革试验区具有以下几个2008年第10期第28卷(总第225期)现代财经M ODERN FINAN CE&ECONOMICSNo.10,2009Vo10.28Genera l No.225收稿日期:2008-04-08作者简介:张晨光(1971-),男,南开大学经济学院博士生;孙占芳(1971-),女,天津市滨海新区土地整理储备中心高级经济师。
特征:(1)非集权化的决策,虽然改革的基本框架是基于地方的改革设想通过自上而下的决策过程确定,但改革计划的实现是一个自下而上的过程;(2)中央不给综合配套改革试验区财政上的支持,只给政策;(3)先试先行,试验区的规制改革经评价后,作为特例措施运用到以外的地区;(4)通过改革,避免那些不顾地方差异统一地用于全国的法规的负面效果。
改革涉及的主要领域是:基础结构;研发;产业发展;农业;教育;社区生活等方面。
二、浦东新区与滨海新区综合改革的基础条件比较1.开发开放条件不同(1)上海浦东新区。
开发背景:1990年4月18日,党中央、国务院做出了关于开发上海浦东的决定。
浦东新区是位于黄浦江以东、长江口以西的一块三角形地区,地处我国海岸线中点和长江入海口的交汇处,面积556平方公里,常住人口240万。
经过10多年发展,浦东新区已成为上海新兴高科技产业和现代工业基地,成为上海新的经济增长点,成为中国90年代改革开放的重要标志,2005年6月,被国务院批准为综合配套改革试点。
自然条件:浦东新区东临东海,北濒长江,地形平坦,河渠纵横。
开发总体布局:总体来说,它的发展布局为一轴三带,即上海市城市总体规划确定的虹桥机场至浦东国际机场的东西方向发展轴,和沿黄浦江发展带、中部发展带和沿海发展带。
(2)天津滨海新区。
开发背景:1986年8月21日,小平同志视察天津开发区时,指出这个地区的发展潜力和重要地位。
天津市委、市政府为落实中央的战略部署,在认真总结天津改革开放取得成功经验的基础上,结合天津港口、区位、自然资源及工业基础等诸多方面的优势以及天津在环渤海经济发展中的作用,于1994年3月决定开发建设天津滨海新区。
2006年4月26日,滨海新区获国务院批准,成为全国第二个综合配套改革的试点。
自然条件:天津滨海新区是由天津港、天津经济技术开发区、天津港保税区、海洋高科技开发区和塘沽、大港、汉沽城区,以及东丽、津南部分地区组成的新兴经济区域,规划面积2270平方公里;地处华北平原北部,位于山东半岛与辽东半岛交汇点、海河流域下游、天津市中心区的东面;北与河北省丰南县为邻,南与河北省黄骅市为界。
滨海新区与日本和朝鲜半岛隔海相望,具有丰富的石油、天然气、原盐、地势、海洋资源等,有大量开发成本低廉的荒地和滩涂,同时拥有雄厚的工业基础,是国内外公认的发展现代化工业的理想区域。
开发总体布局:天津滨海新区开发开放的总体布局为一轴、一带、三个城区、八个功能区。
一轴:沿京津塘高速公路和海河下游建设/高新技术产业发展轴0;一带:沿海岸线和海滨大道建设/海洋经济发展带0;三个城区:在轴和带的T型结构中,建设以塘沽城区为中心、大港城区和汉沽城区为两翼的宜居海滨新城;八个功能区:先进制造业产业区、滨海高新技术产业园区、滨海化工区、滨海中心商务商业区、海港物流区、临空产业区、海滨休闲旅游区、临港产业区(规划)。
2.开发体制与机制不同(1)浦东新区管理体制的变迁。
浦东开发建设过程中不断进行管理体制的创新和变迁,大致经历了三个阶段。
从1990年到1992年为第一阶段。
其特点是宏观协调、分散管理。
即由上海市政府成立浦东开发办进行宏观管理协调。
从1993年到2000年为第二阶段。
其特点是高度集权、统一管理,在/东事东办、新事新办0的方针指导下,浦东的开发建设均由党工委和管委会统一规划、统一政策、统一组织、统一实施。
从2000年6月开始至今为第三阶段。
其特点是健全四套机构,行使政府职权。
其间上海市调整了新区的管理体制,建立了四套班子,使浦东新区行政管理体制回归到了正常的政治架构,保持了/小政府、大服务0的格局,对政府所属的各类企业按照社会主义市场经济的要求实现了政企分离。
同时,率先实行审批制度改革,清理不适应体制创新和经济发展要求的项目,大幅度减少或改进审批事项,提高行政审批效率。
(2)滨海新区的管理机制。
与浦东新区相比,天津滨海新区的管理模式与浦东新区所处的第二个阶段相类似。
在滨海新区的开发建设中,为了加大滨海新区的开发建设力度, 1994年3月,市委、市政府设立滨海新区领导小组, 1995年6月,成立了领导小组专职办公室。
2000年9月,在领导小组办公室的基础上成立了新区工委72现代财经2008年10月和管委会。
新区工委和管委会作为市委、市政府的派出机构,行使如下主要职能:加强领导,统筹规划,组织推动,综合协调,增强合力,加快发展。
2002年10月,天津市人大颁布了我国第一部以经济区为适用对象的法规)))5天津滨海新区条例6,为滨海新区的建设发展提供了法制保障。
新区在政府管理过程中,不断推进各级政府的职能转变,清理违法的行政审批事项,增加政策和法规实施的透明度,提高办事效率,推行/一站式0服务,建立廉洁高效的服务型政府,构建与国际接轨的投资软环境。
新区还不断加快中介组织、行业协会、信息咨询机构的建立与培育。
新区各功能区实行混合型经营管理模式,充分发挥各功能区的优势,在管理方面有很大的创新,如在为企业减负方面,新区的做法是:取消所有行政事业性收费,建立/国内首家零行政事业收费区0。
这一举措对内减少了对经营活动的干扰,降低了企业成本;对外树立了良好的政府形象,提供了合乎国际惯例的投资环境,吸引了更多投资者入区建厂。
滨海新区与浦东新区不同的是,滨海新区管委会不具有浦东新区管委会的权能。
前者虽然被赋予了组织规划、审批功能区计划、协调建设项目、筹集建设资金等职能,但由于缺乏应有的人权、财权和土地管理权等职能,因而各行政区仍各行其事,各功能区自行发展,使新区在协调各行政区和功能区的规划和发展方面难以发挥应有的作用。
由于各行政区仍实行原来的体制,各功能区则实行新体制,故体制摩擦在所难免。
3.经济结构和发展阶段不同仅从产业结构上看,浦东新区的服务业比重较高,滨海新区第二产业比重较高;显然,相对于浦东而言,滨海新区的经济能级比较低。