p其他p国外水权交易的经验及对中国的启示*王金霞黄季火昆(中国科学院地理科学与资源研究所北京100101)内容提要随着我国北方地区水资源短缺形势的日益严重,农业、工业、生活和生态环境用水之间竞争加剧。
运用市场机制和经济手段来合理分配水资源是目前国际社会在提高水资源利用效率、解决水事冲突、促进水资源持续有效利用和管理等问题中十分重视的政策和战略举措。
本文旨在通过分析智利、墨西哥和美国加利福尼亚州(简称加州)等国家或地区在发展水权交易方面的实践,得出一些对我国建立合理的水权制度、适时开展水权交易的有益的政策启示。
一、水权和水权交易的基本含义及类型(一)水权的含义及类型水权就是水资源的产权。
水权可以按照所有权,也可以按照使用权的不同获取方式进行分类。
将产权的所有权界定给不同的行动团体就会形成不同的产权制度(王金霞,2000)。
自然资源的产权一般分为自由进出的产权、国有产权、集体产权、共同产权和私有产权。
从世界范围来看,以上几种产权制度在水资源中都是同时存在的,并且随着资源、环境、经济、社会和政治制度的变化而不断发生变化。
然而由于水资源作为一种特殊的战略资源,大部分国家都由宪法或法律明确规定了其国有或人民所有的性质,因而水权转让探讨更多的是除了所有权之外水资源的其他权利,一般指水资源的使用权及相关的转让、收入享用等权利。
从我国的现状来看,除了一小部分水资源的产权属于集体产权之外,其他水资源(地表和地下水)的产权都属于国有性质。
从使用权的获取方式(或初始水权的确定)来看,目前水资源(主要是地表水资源)的产权主要分为以下几种体系:11滨岸权体系。
滨岸权体系指合理使用与滨岸土地相连的水体但又不影响其他滨岸土地所有者合理用水的权利(Singh,1991)。
为了能够运用滨岸权,必须拥有滨岸土地的所有权。
滨岸权只针对某一水道内的天然水流。
滨岸权必须在流域内滨岸土地上运用,而且这些滨岸土地必须在水体所属流域内。
这种体系的建立和发展反映了在英格兰和欧洲以及美国一些地区多雨的气候特点。
21优先占用体系。
优先占用体系是在干旱和半干旱的美国西部各州建立和发展起来的,主要是为了解决这些缺水地区的用水问题(Singh,1991)。
优先占用体系的核心是优先权。
占用的日期决定了用水户用水的优先权。
最早占用者拥有最高级别的权利,最晚占有者拥有最低级别的权利。
与滨岸权不同,占用权仅仅针对水的利用,该体系允许在有水的时候将其储存起来,以便用于那些无法获得水的地方,还允许将水从有水的地方向需要的地方进行输送。
31混合或双重水权体系。
混合或双重水权体系既包括象加州那样最初由习惯作法演变成*感谢国际水资源管理研究所(IWM I)、国家杰出青年科学基金(79725001)和国家自然科学基金(70003011)的资助)56)占用权体系,而后吸收了滨岸权体系部分要素的类型,也包括最初建立了滨岸权体系,而后经过调整又与占用权体系相适应的类型(Singh, 1991)。
41比例水权体系。
比例水权是按照一定认可的比例和体现公平的原则,将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户(Rosegrant and Scheleyer,1994)。
比例水权是智利和墨西哥在确认初始水权中运用的一种主要方法。
在墨西哥,水权在技术上根据计量(水量),而不是根据河流或渠道水流的比例来分配,灌区和用水者协会负责建立相应的程序在他们的管辖范围内分配多余的或短缺的水资源。
多余和短缺的水资源将简单地按比例分配给所有的用水者,例如如果流量比正常低20%,那么所有水权拥有者得到的水资源也将低于20%。
该程序有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利。
在智利,水权是可变的流量或水量的比例;这样的好处是水权拥有者在一定的地方保证拥有一定数量的水权份额。
如果水资源充足,这些权利以单位时间内的流量表示(每秒升、每年或月的立方米),如果水资源不充足,就按比例计量。
51社会水权体系。
除了将水用于消耗性用途外,人们总是强烈希望拥有公共水权,包括航运、渔业以及其他用于商业目的的地表水使用权等(Easter and H earne,1994)。
由于这部分水权无法在市场上竞争,公共部门在初始水权的分配中或者购买了这部分水权,或者直接保留下来。
(二)水权交易的含义及类型水权交易是水资源使用权的部分或全部转让,它与土地转让是相分离的(Rosegrant and Scheleyer,1994)。
水权的交易可以是消费性的也可以是非消费性;既可以是持续的,也可以是非持续的;既可以是永久的,也可以是短期的或偶尔的。
虽然水权交易本身应该是永久或很长时期的,但为了确保安全性,水权的转让不应该是永久的;水权应该是一个季节、一年或多年的出租、抵押或典当等。
水权的交易应该具备三个基本前提(Roseg-rant and Scheleyer,1994):(1)可交易的水权:意味着水资源使用者同意再分配水权,并且他们可以从水权交易中得到补偿;(2)定义良好的水权:提高了农民个人或农民群体对于公共灌溉管理部门讨价还价的能力;(3)安全的水权:用水者在考虑了全部机会成本之后,可以在卖水和用水之间做出合理选择,从而促进了投资和节约用水。
从国外水权交易的实践来看,水权交易既包括地表水资源,也包括地下水资源(Rosegrant and Scheleyer,1994)。
水权的交易既可以是正规的,也可以是非正规的。
根据水权交易的不同类型及对社会经济和环境等影响程度的不同,有些水权交易是不需要向政府有关部门申报的,如灌区之间或灌区内部农民之间的交易,水权交易前后不改变水资源用途的交易,以及其他一些由政府有关部门特许的不应申报的交易;而其他一些水权交易是必须向政府有关部门申报的,特别如部门之间(如农业和工业部门之间)、地区之间或流域内部较大范围内的水权交易等。
向政府部门申报水权交易是政府干预水权市场、防止水权交易造成对第三者和环境等潜在负面影响的十分有效和常用的办法。
二、国外水权交易的实践(一)水权交易的背景及激励机制智利自从1981年重新修订5水法6以来,已经有了20多年水权交易的经验;墨西哥从20世纪90年代初开始,实施综合的水资源管理体制和法规体系改革,水权交易也随之发展起来(Rosegrant and Scheleyer,1994)。
美国加州从20世纪80年代初开始采用了一种渐进的改革来提高水市场的灵活性。
加州采用渐进的方法,主要是由于在不同的历史和经济条件下建立的水法在许多方面制约着水市场的发育。
这样的改革也是对平衡农业、城市和环境用水者之间不同利益的复杂性做出的反映。
智利和墨西哥的政治条)57)件具有发展中国家的代表性,比加州更适合进行综合的改革。
在他们进行改革之前,水资源利用中的主要利益相关者农民对水权的状况并没有很强的兴趣;相反,水资源法律和管理的旧体制仅仅赋予了他们不安全的水权,并且在水资源分配和管理中很少有发言权利。
后来,智利和墨西哥的农民坚决拥护和支持综合的水资源法律体系的改革和水市场的建立,因为他们从中得到了收益。
综合改革也得到了农业、财政和经济计划等政府部门的支持,因为他们想解决由于以前的水资源政策带来的对经济和财政的负面影响。
限制水资源政策改革的主要部分是直接控制水资源管理的官僚机构。
不管水权交易的发育程度和各国的政策环境如何不同,这些国家或地区建立水权交易的目的都是为了提高各部门的用水效率,在水资源管理中保护和实现自然资源的持续利用,减少巨额财政负担,强化国家的水资源政策及增强资源分配中的灵活性和反映能力(Rosegrant and Sche-leyer,1994)。
因而激励这些国家或地区实施水权交易的诱导因素主要包括以下三个方面:(1)由于水资源短缺导致的水资源经济价值的迅速提升:水资源的需求,新水源的枯竭,农业、工业、生活和环境用水之间的竞争;(2)由于维护和运行集中管理下的水资源供给系统的成本逐渐攀升,财政负担日益加剧;(3)全面的经济自由化,因而维护不灵活的和低效的水资源分配系统所带来的经济成本不能适应激励机制和比较优势的变化。
(二)水权交易的潜在收益和限制因素智利、墨西哥和加州水权交易的实践表明,建立水权交易可以带来许多潜在的收益(Rosegrant and Scheleyer,1994)。
这些收益主要包括以下几个方面:11赋予用水者权利:用水者特别是农民通过水权交易,提高了在水资源管理和分配中的参与能力,增强了与政府部门及其他组织讨价还价的能力;从而也促进了水资源分配的公平性。
21提供投资的激励机制:水权交易使农民认识到了水资源潜在的经济价值,从而诱导他们投资高效和节水农业;另外,城市供水部门在实行水权交易之后,也积极改进供水设备,提高污水处理能力,从而将多余的水资源再卖给农民或城市居民。
31提高资源分配的灵活性:由于用水者可以在综合考虑了水资源机会成本之后,对作物种植结构和水资源利用等方面可以做出合理和积极的选择,因而资源的配置更加灵活。
41提高用水效率:由于水权交易诱导用水者调整作物结构,投资节水设施,改进供水设备,从而极大地提高了水资源的利用效率。
51改进供水管理水平:实行水权交易以后,供水部门(特别是城市和工业的供水部门)认识到他们再也不可能通过国家无偿地剥夺农民的水权来得到水资源,因而他们积极通过改进管理和服务水平来增进效益。
如果他们仍然可以得到免费的水权,他们就没有激励机制来改进管理水平。
61减少环境恶化的诱导因素:实践表明,由于这些国家或地区在水权交易中十分重视对环境的保护,采取了有效的法规和行政手段来防止对环境和第三者的不利影响,对水权交易中的水质要求做了明确的规定,同时也提高了用水者的环境意识,因而水权交易最终减少了诱导环境恶化的因素。
71得到农民的认可:由于水权交易赋予了农民权利,并且农民从中得到了实惠,因而水权交易得到了农民的拥护。
另外,实践表明,水权交易由于诱导供水部门改进供水设备,从而减轻了国家的财政负担,国家可以将更多的资金投向贫困的农民或城市居民,从而也得到了农民和其他团体的认可。
尽管建立水市场存在许多潜在的收益,然而利用基于市场的方法进行水资源分配面临着许多制约因素,这些因素包括管理这样一个系统可能遇到的政治、制度和技术方面的制约;这样的)58 )市场分配方式还可能导致不公平性的产生(Ro-segrant and Scheleyer,1994)。
因而必须改革或发展水资源的法律、制度和运行机制,公平地分配水权,解决水资源供给中的不确定性,保护第三者的利益,防止对其他人或环境造成伤害,解决冲突。
尽管面临着巨大的挑战,但水资源政策改革的激励机制如此强大,加州、智利和墨西哥还是有效地发展了水权交易市场。
(三)成功实施水权交易的政策要素智利、墨西哥和加州等国或地区水权交易的实践表明,要想成功实施水权交易,水资源政策应该具备以下几个基本要素(Rosegrant and Scheleyer, 1994):(1)既简单又复杂,清楚地定义水权的特征及实施水权交易的条件和规则;(2)建立和实施水权登记制度;(3)清楚描述在水资源分配中政府、机构和个人的作用,并指出解决水事冲突的办法;(4)保护由于水权交易可能给第三者和环境造成的负面影响。