第一部分“市管县”——现行地方行政管理体制第二部分“省管县”——地方行政管理体制新路径“市管县”——现行地方行政管理体制一、“市管县”体制的涵义二、“市管县”体制的形成和发展三、“市管县”体制的作用四、“市管县”体制的弊端一、"市管县"体制涵义“市管县”体制，又称市领导县体制，指由具有地级行政建制的市领导县的行政区划体制。

目前，“市管县”是我国地方行政管理的基本体制。

“市管县”体制是我国过渡性的地方行政区划体制，是特定时代背景特定经济社会条件下的产物。

（“市代管县”名义上由市受省委托进行代管，事实上省不再过问，而由市进行真正意义上的管理。

）二、"市管县"体制的“两起两落”（一）改革开放前“市管县”第一次大起大落背景：建国至50年代中期，我国实行市县分治的行政管理体制，即城市管工业，地区管农业。

城市蔬菜和副食品供应存在不足，不少城市开始分管周边的县。

大跃进和人民公社化时期经济政治的调整。

目的：发挥中心城市在经济建设中的作用，解决城市蔬菜和副食品的供应问题。

历程：1、1958年河北省撤销天津地区，将其所管辖的武清、静海等12个县划归为省辖县的天津市领导，开创了省辖地级市可管辖县的先例。

2、1958年底，全国已有29个市管辖120个县级单位。

3、1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制做出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。

4、1960年底，全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的八分之一。

5、1961年后，由于大跃进和人民公社化运动，市管县失去了相应的客观经济文化基础，发展受阻。

6、1966年，全国领导县的市下降到25个，领导县的数还不到1960年的三分之一。

（二）改革开放后“市管县”第二次高潮背景：改革开放初期，商品经济开始引入流通领域，地方经济得到迅速发展，并且对资金、劳动力的流动、市场的扩张有了更强烈的欲求，但是市县分治、城乡二元结构都阻碍了市场经济发展。

目的：以经济发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的经济区，同时克服行政区封闭造成的顽疾。

历程：1、1982年中共中央51号文件《关于改革地区体制,实行市管县的通知》作出“改革地区体制,推行市领导县体制”的决定，并以江苏为试点,撤销江苏省所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。

2、1983年2月15日,中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”，成为1983年地方政府改革的一项重要内容。

3、1998年底，全国215个地级市领导和管理了1186个县级行政区，约占全国县级行政区的56%，近70%的人直接或间接地生活在“市管县”体制下。

4、1999年，中共中央、国务院发出《关于地方政府机构改革的意见》中进一步明确：“与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存的地区，所在市（县）达到地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市,实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。

”（地市合并、撤地建市、地改市）至2004年底，全国333个地级行政单位中，已有283个改为地级市，地级市所管辖的县占县级单位总数的75%左右。

“市管县”已成为我国地方行政管理的基本体制。

三、“市管县”体制的作用1、打破了县市间城乡壁垒和行政分割2、发挥了中心城市对农村发展的带动作用3、实现了城市和农村的优势互补4、加强了对县的管理四、"市管县"体制的弊端市管县体制是我国在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中发展壮大的,有其历史发展的必然性。

它曾经发挥了重要的功效, 在其实施之初产生了积极的效应,密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。

但随着社会制度背景的变迁,市管县体制已显现出明显的弊端。

先天不足“市管县”体制缺乏充分的法律依据市管县政区范围的划分不尽合理市管县体制的弊端一（1）市管县体制缺乏充分的法律依据《宪法》明确规定，我国行政区划基本格局为“省—县—乡”三级的，同时还变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。

当时只有46个较大的市和4个直辖市，依据《宪法》可以实行“市管县”，而在实际当中实行“市管县”的地级市达到了280多个。

《宪法》规定管县的地级市实际上是受省的委托而“代管”县，但事实上地级市与被管县之间是“直管"的关系，管县的地级市成为实际上的一级行政区划。

这种“代管”与“直管”的矛盾，事实与规定的矛盾是缺乏法律依据的。

（2）市管县政区范围的划分不尽合理市管县的范围，有些是原有地区行署的辖县，有些则是地级市政府和省政府讨价还价的结果，没有充分考虑到中心城市的辐射范围及市县经济联系的密切程度。

结果，有些实力较强的中心城市管辖的县偏少或不辖县，而不具备中心城市实力的地级市则管辖较多的县；经济上很少联系的市县被纳入一个行政区，经济关系密切的市县则被从行政上分隔开来，经济区与行政区的范围很不一致，不利于区域经济的发展。

财政漏斗权力漏斗效率漏斗三大“漏斗"效应财政漏斗与权力漏斗，造成县乡财政困难“市管县”的初衷之一是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县尽快发展。

但实际中，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。

一些市为了在任期内搞出政绩，通过“市压县”、“市刮县”，集中县的财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了县乡。

财政漏斗和权力漏斗，造成县乡财政困难的局面以及市县两级争权和争利的局面。

效率漏斗，降低行政效率“市管县”的初衷之二是通过增加“地级市”这一管理层，缩小管理幅度，使省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。

然而从实践来看，在实行该体制后，地方行政体制由原来的“省-县-市”变为“省-市-县-乡”四级，增加了管理层次，信息传递的真实性和速度受到不同程度的影响，在客观上严重降低了行政效率，还加大了行政管理成本。

同时，市县权力博弈，过多的管理层级的节制，降低了行政人员的积极性和创造性，造成人浮于事的情况，在主观上降低了行政效率。

市管县体制弊端之三----虚假城市化根据国际通用标准，城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的，而我国因市管县体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却违背了这种规定性。

许多市仍是农业主导，第二、三产业比重偏低；大量所谓“市民”在从事农业，非农业人口比率偏低。

这种所谓的城市，实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”，而非真正意义上的城市。

市管县体制弊端之四“小马拉大车”，体制功能逐渐失效“市管县”体制确立的初衷之三主要是以中心城市的实力和优势地位带动所辖县乡的经济发展。

从目前的情况看，市对县的影响关系较多地存在这样两种情况：其一，市没有明显突出的实力和优势，带不动所辖县乡的发展；其二，市县实力相当，“市管县”体制功能丧失。

随着我国市场经济的发展和社会环境的变迁，市管县体制所导致的“财政漏斗”、“权力漏斗”、“效率漏斗”越来越凸显，亟需探寻新的路径来破除这种体制的弊端。

“省管县”——地方行政管理体制新路径一、“省管县”体制及其前奏二、“省管县”体制的背景三、“省管县”体制的可行性四、“省管县”体制的发展历程五、“省管县”体制的问题及对策一、“省管县”体制及其前奏1、“省管县”体制涵义一是财政意义上的“省管县”，指省级财政直接管理地市级和县市级财政，地方政府间在事权、收入划分及省对下转移支付补助等方面，都由省级财政直接对县市级财政；二是政府管理体制上的“省管县”，指地级市与县平级，除了财政权以外，在人事权、审批权等经济社会领域的各项管理权都由省直接管理县。

张占斌提出的“省管县”改革三步走的对策思路。

第一步是目前各省正在进行的扩权强县改革；第二步是实行市县分治，市与县不再是上下级关系；第三步是对市的改革，扩大市的管辖范围。

“省管县”改革就是调整市县关系，县与地市逐渐脱钩，实行省直管县，减少管理层次，降低行政成本，提高运行效率。

2、强县扩权：指在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县(市)，以推进县域经济的发展。

强县扩权是为了满足强县经济发展要求的，一方面，这些强县经济的不断发展会使得县级政府需要处理的经济社会管理事务越来越多，这必然要求县级政府权力的扩大；另一方面，在市管县体制下，经济强县与地级市利益竞争激烈，经济强县若要与地级市政府进行利益博弃，就必须获得更多的权力。

近年来，“强县扩权”已经被越来越多的省份试点推行，并成为地方行政体制改革的新潮流。

3、扩权强县：就是在不同程度上，通过省或者市授权、放权的方式扩大县级政府经济管理权限和社会管理权限。

实质是县可以做好的公共事务尽量在基层处理，还政于民、转变政府职能。

扩权强县的目的主要是提高行政效率，强化县(市)经济发展的自主能力，减轻市管县体制对县域经济发展的束缚，促进县域经济的发展。

二、“省管县”体制改革的背景1、计划经济向市场经济转变2、分税制财政体制改革3、市管县的弊端逐渐暴露三、省管县体制改革的可行性（一）理论基础1、组织结构扁平化理论信息传递速度信息真实情况行政反应速度2、信息结构与信息效率理论（二）实践基础1、“财政突破与体制创新的浙江模式”2、“强县带动与弱县激励转移的湖北模式”3、“放管结合与以扩促强的四川模式”4、“市县分置与扁平管理的海南省和重庆市模式”实行“省管县”行政体制更符合宪法上的地方政权省、县、乡三级的规定四、“省管县”体制的发展历程（一）改革的初期试点阶段(20世纪80年代中期至90年代末)1、在初期改革路径的基础上，继续深化改革。

2、通过有限“放权”和“扩权”，逐步扩大“省管县”体制的范围和层次。

“省管县”体制已初步形成，但考虑到试点地区的特殊性，这一阶段的改革更多地只是一种“增量”改革，而并未从根本上缓解体制层面的“存量”矛盾。

（二）“强县扩权”改革阶段(2000年至2007年) 2006年，浙江省下发《关于开展扩大义务市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》2004年广东省出台《促进县域经济经济财政性措施意见》及其三项配套性政策，积极推动包括财政、干部行政级别及项目审批在内的“省管县”体制改革。

2005年，广东省政府又出台文件公布了第一批扩大的县级政府管理权限，将地级市享有的企业投资、市场准入、税收优惠及部分社会管理等方面的214项权限下放至所有县及县级市政府。