浙江“省管县”财政体制调
查与分析
据新华社信息杭州１２月８
日电（记者林楠 胡作华）拥有４
０００多个专业市场、逾５００
０亿元年成交额的“块状经
济”，给浙江带来了市场经济先
发地区的美誉；在去年率先突破
６０００元大关、今年有望连续
第２０年夺全国冠军的农民人均
纯收入，则见证着浙江居民在改
革开放中获得的诸多实惠。
在最近公布的２００５全国
百强县名单中浙江３０个县市入
选后，浙江的县域经济现象再一
次引起了社会各界的广泛关注。
有识之士认为，在民营特色和块
状经济这两大特色的背后，支撑
浙江县域经济的一项“秘密武
器”，在于这个省实行了多年的
“省管县”的财政体制。
——浙江县域经济普遍增强
时近年末，在人们关注强县
的眼光之外，武义县－一个曾戴
“贫困帽”的浙南山区小县，也
在不起眼地盘点着自己近１０年
来的财政快速增长。“穷县”壮
大的实践，对于县域经济的发展
之路尤其有着说服力。据了解，
继去年首次实现工业产值突破１
００亿元后，今年前８个月武义
县又创下了新的高峰，已完成工
业总产值８８．２亿元，同比增
长２１．５％，完成财政总收入
５．１４亿元，增速为３
３．３％。
上世纪９０年代初，武义县
是浙江省８个省级贫困县之一，
到９０年代中，这个县财政还有
１８３０万元的赤字。县财政局
副局长程云庆介绍，１９９４年
国家实施“分税制”财政体制
后，浙江省仍然保持了分税制前
的“省管县”财政体制。为了最
大程度地调动基层政府培植财源
的积极性，省里进一步推出了针
对贫困地区的“两保两挂”政
策，在县财政确保实现当年财政
收支平衡、确保完成政府职责任
务的前提下，实行省补助和奖励
与其地方财政收入挂钩。也就是
说，地方财政增长的越多，省财
政补助奖励越多。如当年省财政
给武义县的机动财力补助为５０
０万元，以后每年按地方财政收
入增长１％、补助增长０．５％
的比例递增，到２００４年，这
类补助已增加为６６００万元。
程云庆说，新体制让转移支
付变得公开透明了，用足用活政
策成为基层政府考虑的“头等大
事”。随后几年，当地的经济思
路不断明确，在财力分配导向上
大力向基础设施建设倾斜，并压
缩办公经费，以安排资金用于技
改、中小企业孵化、发展外向型
经济等。１９９９年武义县出台
政策，对每出口１美元予以补贴
３分钱，当年财政支出６．６万元，外贸出口的税收增长却达５５万元。据统计，１９９８年武义县出口交货值为３．０８亿元，到２０００年迅速增长至９．１３亿元，今年１－８月已完成３１．７亿元。 在浙江，类似的县域经济增长“奇迹”可谓是数不胜数。武义的“百强县”邻居义乌市，十年来财政总收入已从２．５亿元增加到了２９．５亿元，增长了近１２倍。数字显示，１９９４年浙江省财政对１７个贫困和次贫困县的补助总数为５５００万元，换来的是赤字１．２亿元，“两保两挂”实施的１９９５年，补助额度是５０９５万元，１７个县当年全部收支平衡。到１９９７年，浙江省对１７个县的转移支付补助比１９９４年增加了近１．４亿元，１７个县的财政收入增长达４．５２亿元。到２００１年底，原先的贫困县已有１４个进入了财政“亿元县”行列。 ——省管县：四两拨千斤 浙江省财政厅厅长黄旭明认为，所谓省管县财政体制，就是县（市）财政和市（地）本级财政一样都直接同省财政挂钩，市（地）一级不与所辖县（市）在财政体制上产生结算关系。 省管县财政体制的主要内容
包括：在确定市、县（市）财政收
入基数的前提下，采取按行业税
种以及按比例分享等规范办法，
进一步划清省与市、县（市）政府
收入来源，明确分成办法（包括固
定上交、增量分成、税收返还），
同时实行激励与约束相结合的财
政政策：也就是“两保两挂”、
“两保一挂”的政策。这个政策
的核心是在“确保实现当年财政
收支平衡、确保完成政府职责任
务”的前提下，实行省补助和奖
励与其地方财政收入增长、增收
额挂钩的办法。县级地方财政增
长越多，得到的补助和奖励也越
多。即所谓的“四两拨千斤”：
用有限的省级财政补助，激发了
市县增收的积极性。市县政府在
组织收入、做大蛋糕的同时，必
须调整支出结构，合理安排财政
支出，强化预算约束机制，严格
控制财政支出，确保地方财政收
支平衡。因此，某些地方出现的
贫困县的“帽子”成了“宝
贝”，舍不得脱掉的现象，在浙
江完全不存在。
到２００４年，浙江省已连
续１２年保证了教师、公务员工
资，离退休人员生活费的按时足
额发放。市、县不仅解决了吃饭
问题，有的还可拿出部分资金搞
建设，增加农业、科技、教育、
卫生、社保、低保、生态环境等
投入，基本保证了改革、发展、
稳定所需，促进了经济社会事业发展。 省与县市还实行增量“二八”分成，增收带来的大部分收入留归市县，使地方财政实力明显增强。到２００４年末，全省财政总收入上亿元县达５７个（含宁波），地方财政收入上亿元的有５５个（含宁波），占全部县（市）的９４．８％。各市、县（市）自我积累、自保平衡、自求发展的意识和能力都大大增强。 ——活水开源：省财政更有作为 在市县可用财力增加的同时，省里集中的财力也有较大的增加，并且这种增势成为一种主动性行为，省里宏观调控能力得到增强，转移支付力度增大，特别是在专项资金补助、预算资金调度等方面具有很大的优势，反过来又推动了市县经济，尤其是欠发达市县经济发展与财政状况的改善，促进了地区协调发展。２００４年，省对市县的“两保两挂”补助和奖励达３４．９０亿元，“两保一挂”补助和奖励达７．１３亿元。 近年来，浙江省财政通过实施专项转移支付制度，积极引导县域财政向公共财政转变。２００３年省财政一般预算内专项转移支付资金４７．７２亿元，２００４年５９．１０亿元，增幅达２３．８４％。与此同时，省
财政进一步优化专项转移支付资
金结构，向三农、教育、社会保
障等重点公共支出倾斜，去年安
排用于支农、教育、科技、社会
保障等方面的事业发展支出共计
３１．１５亿元，比２００３年
增长４９．９５％。
——做强县域经济引发地方
政府“省县制”探讨
浙江省财政厅厅长黄旭明表
示，浙江的“省管县”与其他地
方的市管县财政体制相比，一个
重要含义就是淡化地、市一级政
府的财政职能，实行“省直管
县”，相应减少了市级中间管理
环节，有效地避免管理效率的递
减。而且，这种体制还避免了市
与县在发展空间的竞争中可能出
现的“以大压小”情况，保障了
县域经济的发展空间。
我国市领导县体制全面推行
是在１９８３年，主要是为了发
挥中心城市的辐射带动作用，促
进城乡共同发展。因此除了认为
每一级政府都应该有与其相应的
财政管辖权外，还有一种观点担
心的是，“省管县”财政体制会
限制地、市中心城市的发展速
度。对此，浙江省经贸委副主任
周日星认为，“省管县”的制度
设计体现了我国市场化趋向的改
革重在农村的思想。省管县财政
体制有效地扩大了县一级的经济
调控权，实质就是把改革开放的
着重点放在发展县域经济上。实践表明，这一体制是浙江县域经济发展的制度保障，也是浙江省农村经济竞争力强、发展快的关键所在。他说，在市管县的体制下，一方面县的财政收入要多交一部分给市，让农民增加税负；另一方面从财政开支的角度看，市更多考虑的是城市本身的建设，市管县的制度本意是想发展城市来带动农村，但在很多地区却变成了农村“支援”城市而不是城市带动农村。因此，发展县域经济，统筹解决三农问题，应该适时进行行政体制改革。 一些财政专家指出，以“省管县”代替“市管县”有助于避免三方面的矛盾：一是经济利益的矛盾。由于市县争利，市对县的经济社会发展难有大的倾斜、扶持和援助，相反甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区，有些新设的地级市每年还要县里上交市里一定数量的市政建设经费；二是行政管理的矛盾。在市领导县的体制下，市对县的领导是全方位的具体、直接领导，县的自主权缩小了。三是城乡关系的矛盾。在市领导县体制下，市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置，在城乡利益分配等方面难免出现不平衡。 在实行省管县财政体制的同
时，浙江省在其他方面也进行了
积极的探索，如实行县（市）党政
一把手由省委直接任命、管理的
干部管理制度，总体上实行市管
县的计划管理制度，但全省１／
３左右的经济强县（市）由省发改
委直接管理等。其共同点都是弱
化了市一级的管理，扩大了县一
级的权力。
浙江省经贸委副主任周日星认
为，从浙江的实践看，实行省管
县二级体制是必然趋势，但要先
论证立法，后组织实施。由于行
政体制改革涉及到行政区划，事
权、财权等的调整，关系重大，
因此可先从政府的一些职能转变
着手进行，如可以推广浙江的省
管县财政体制、扩大县级经济权
限的经验等。
问题：
1、 市管县体制存在哪些弊
端与局限？
2、 浙江省直管县体制获得
了哪些有益经验？
3、 省管县体制改革目前具
备哪些有利条件？
4、 省管县体制改革可能面
临的困难及问题。