教育与经济２０１３年第４期从供给驱动到需求驱动：职业教育和培训的制度变迁王雁琳（杭州师范大学教育科学学院，浙江杭州310036）摘要：在以政府规划为基础的供给驱动模式下，政府和教育培训机构更多地关注供给问题，却很少考虑市场是否“需要”，造成技能供给与需求不匹配。

在这种情况下，职业教育培训进入需求驱动时代，关注促使技能供给和劳动力市场的技能需求相一致，这也是我国职业教育未来的发展方向。

关键词：供给驱动；需求驱动；低技能均衡；责任分担中图分类号：F 08；G 40-054文献标识码：A文章编号：1003-4870(2013)04-0042-05收稿日期：２０１３－０４－１８基金项目：２０１１年国家社科基金课题“我国‘技工荒’问题及对策研究”（项目编号：１１ＣＧＬ０６７）；国家博士后基金资助项目（项目编号：２０１２Ｍ５１００８３）作者简介：王雁琳，男，华东师范大学博士后，杭州师范大学教育科学学院副教授，研究方向为教育经济与管理．职业教育和培训的主要任务就是培养技能劳动力，满足劳动力市场的技能需求。

从历史的角度来看，职业教育有两种模式：供给驱动模式和需求驱动模式。

这两种模式实际上反映了对政府和市场的角色和作用的不同价值取向。

许多发达国家已经逐步确立需求导向的职业教育培训制度，而大部分发展中国家则还没有摆脱供给驱动的职业教育模式。

［１］一、供给驱动模式：教育和培训的扩张在产业发展的最初阶段，市场对技能劳动力的需求较少，甚至还存在“技术排斥技能”的现象。

因此在１９世纪以前，各国政府都不重视职业教育。

企业对技能劳动力的需求往往通过传统的学徒培训来满足，这也是个人进入技能性工作岗位的必要条件。

这种非正式的学徒培训制，由行会或企业依靠传统和习惯进行管理，政府并没有发挥主要作用。

到了１９世纪初，许多国家认识到仅仅依靠在职学习无法满足产业化的需要，政府开始设立一些职业学校应对技能需求的迅速增长。

尤其是二战以后，各国都加快了产业化的步伐，创造了大量技术性工作岗位，对技能劳动力的需求急剧增加。

分散的、效率低下的学徒培训显然无法满足这种急剧增长的技能需求，这促使各国纷纷建立和完善正规的职业教育体系。

人力资本理论也使各国政府相信人力资本的积累可以加速经济增长。

在这样情况下，依靠政府的力量提供更多的教育培训机会成为必然的趋势。

从６０年代起，几乎所有发达国家在教育和培训改革过程采取了以人力规划为基础的供给驱动模式。

根据英国经济学家巴洛夫的观点，经济发展和相应的人力需求都是可以“预测”和“规划”的，通过教育和培训可以满足这种“预期”的人力需求。

这也成为供给驱动模式的基本思路：根据政府的经济发展规划进行“人才预测”，根据所预测的结果制订出“人力发展规划”，然后要求职业教育机构按“人力规划”提前培训人才，以形成一定数量的“人力储备”；职业教育则通过这种主动的“人力供应”来促进经济发展。

该模式的基本特征是由政府根据未来人力需求的预测对教育和培训的发展做出规划以确保技能供给和需求相协调。

在工业化时代，严格的社会分工和有限的职业流动为这种职业教育模式提供了必然性。

因此，政府应该并且能够准确地评估未来的技能需求的规模、类型和水平，处于政府管理之下的公共教育和培训机构根据预测设置相应的专业、课程计划并确定招生人数。

当然，在不同经济体制下，政府所发挥的作用是有差异的。

在计划经济条件下，政府的规划是指令性的；而在市场经济条件下，政府往往通过其他的方式（比如拨款）间接地发挥指导作用。

从这个意义上看，目前我国教育制度也具有明显的供给驱动模式的特征。

供给驱动模式是一种政府主导的教育培训模式，政府根据对未来技能需求的数量、种类和层次进行预测，在预测的基础上确定相应的培养计划，然后通过直接或间接的方式控制或影响技能的供给。

这种模式有利于政府对教育和培训的管理和控制，而且公共经费在一定程度上能够弥补私人技能投资不足。

此外，克里斯·爱德华认为，“供给驱动模式可以发挥培训的规模效益，并通过技能需求的预测明确培训的方向。

”［２］不过，这种模式可能造成技能供给与需求不匹配。

在供给驱动的模式下，政府和教育培训机构更多地关注供给问题，却很少考虑市场是否“需要”。

尤其是培训机构往往并不关心学生的就业问题，因为它们认为自己的责任是为更多的人提供教育和培训机会，而不是帮助他们就业，而且战后的经济繁荣也创造了大量的就业机会。

“教育培训机构需要做的是根据政府的规划培养劳动力而不是对需求的变化作出灵活的反应。

”［３］因此，供给驱动模式的主要问题是刚性的规划和管理与动态的市场需求之间的错位。

政府预测的准确性直接决定了技能供给和需求的匹配程度。

此外，客观存在的“政府失灵”现象也制约了这种人力预测和规划的可行性。

实际上，福斯特早在６０年代就对这种供给驱动的人力规划模式提出了异议。

首先，市场的动态性使“人力预测”的准确性很值得怀疑；其次，根据这种假设的人力需求所建立的“大规模人力培训计划”往往脱离实际的就业状况，一旦经济增长不足以消化和吸收“人力规划”所提供的劳动力，就会造成严重的人力和物力浪费，而且会加重失业问题。

因此，技能供给只能是对技能需求的被动反映，而不可能面向未来的尚未存在的技能需求。

他认为，经济发展的技能需求是通过劳动力市场反映出来的，职业教育只能根据劳动力市场已经出现的技能需要尽快培养出劳动力。

因此，福斯特在否定以“供应”为目标的“人力规划”的同时，也否定了“人力储备说”。

不过，在６０年代，他的观点并没有引起各国政府的关注和重视。

其主要原因除了对技能劳动力的数量需求之外，还表现在从战后到６０年代末，资本主义生产还是以福特主义经济模式为主，这不仅创造出一种大规模、标准化的生产体系，而且也带来了产品及大众消费方式的标准化，以学校为主体的供给驱动模式的标准化、规模化恰恰可以适应这种需要。

二、需求驱动模式———没有需要就没有培训７０年代爆发的经济危机使仅仅关注培训供给的时代走到了尽头，整个资本主义社会处于通货膨胀和经济停滞、高失业率并存的困境中。

在这种情况下，培训供给进入一个“瓶颈”，对技能劳动力的需求减少。

不过政府和培训机构都相信“失业是由于缺乏培训”，“它们从来不认为帮助学生就业是自己的责任。

它们所要做的是为更多的人提供培训。

”［４］许多发达国家将提供培训作为解决失业问题的一种途径，“培训创造就业”的观点左右了许多国家的职业教育政策。

从７０年代到９０年代初，英国保守党政府试图用各种各样的培训计划来解决失业问题。

不过，这种就业导向的培训政策是以牺牲质量为代价来扩大培训规模以缓解失业问题的，无法真正满足企业的技能需求。

由于失业培训和市场需求错位，许多人在培训结束以后仍然处于非自愿的失业状态。

由于职业教育机构对学生的就业能力缺乏关注，青年人“毕业即失业”的现象非常普遍。

人们开始反思供给驱动模式的有效性。

８０年代后期，需求驱动模式应运而生。

简而言之，这种模式的基本思想是“没有需求就没有培训。

”换句话说，政府和培训机构应该根据市场需求提供相应的培训，保证技能供求的协调。

需求驱动模式的始作俑者是世界银行。

从６０年代以来，在世界银行等国际组织的支持下，一些发展中国家建立了公共培训制度，并且也提供了相应的职前培训计划。

然而世界银行发现，培训措施的效果并不令人满意，一方面受训者在培训结束后没有找到合适的就业机会；另一方面，许多国家难以提供充足的经费，这导致培训质量低下，制约了培训的效果。

世界银行开始考虑调整贷款政策以提高培训的效果，并指出“教育和培训作为公共服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。

”［５］面对日益恶化的失业问题，各国政府面临的问题不再是“供给不足”，而是“如何供给”。

１９９１年，世界银行发表了《２０世纪末的培训政策》，发起了“需求驱动运动”。

在该报告中，世界银行认为，“以需求为动力的职业教育能满足市场需要，而以供应为其目标的职业教育则较少成效。

”主要原因有以下几个方面：（１）无论在市场经济还是计划经济条件下，经济增长都具有不确定性。

（２）人力需求预测模式认为一定的经济或产出增长目标需要相应的技能投入。

事实上，企业对不同技能劳动力的价格是很敏感的，很可能为了降低生产成本而降低技能需求。

（３）人力需求预测的假设是一定的工作需要相应的类型和层次的劳动力。

事实并非如此，不同技能水平和结构的劳动力很可能从事同样的工作。

（４）人力规划强调依靠公共培训应该满足预期的技能短缺，而不考虑成本和其他的技能供给的途径（比如私人培训机构）。

相比之下，“与以公共培训机构为主的供给驱动模式相比，依靠私人培训机构的需求驱动培训模式的效果更好。

”［６］与此同时，国际劳工组织（ＩＬＯ）也在相关文件中指出各国应该提供符合市场需求的技能培训。

许多学者也从理论上对“需求预测”和“人力规划”进行了批判。

克罗斯等人认为“教育和培训政策的关键问题是使技能供给与劳动力市场的技能需求保持一致。

”［７］“需求”逐渐成为此后各国职业教育改革的驱动力。

三、技能的供给和需求———均衡还是失衡根据经济理论，完全竞争市场可以使社会的生产资源得到最有效的配置，劳动力作为生产资源的一部分，同样符合这个结论。

在劳动力市场中，劳动力的供给和需求是相互作用的，如果供给等于需求，即实现了劳动力市场的均衡。

而劳动力的供给大于需求或小于需求，都会造成市场的非均衡状态，即出现劳动力过量或短缺的情况。

这种市场供求的非均衡状态将导致劳动力相对工资率的变化，从而促使劳动力供求恢复均衡状态。

不过，由于劳动力的需求在不断发生变化，从而引起供给相应变动，劳动力供给和需求常常处于非均衡的状态。

因此，技能短缺是技能劳动力需求与供给的变动过程中的必然现象。

不过在自由市场中，劳动力的短缺还是过剩都是暂时的，从长期来看，在价格机制的调节下，劳动力的供求将逐渐走向对等。

然而，在实际的劳动力市场中，影响技能供求关系的因素是复杂的。

技能的供给有多种途径，其中最重要的途径就是教育和培训。

教育和培训应该看作是一种人力资本投资而不是消费。

卢卡斯认为人力资本的积累有两种方式：一是正规和非正规的学校教育；二是“干中学”。

如果说教育投资对技能形成主要是一种间接影响，为技能形成提供基础，那么正规的在职培训和“干中学”则往往是直接形成技能的主要途径。

正规的学校本位模式一方面有助于实现技能培训的规模效益，降低培训成本；另一方面，课程和教学的标准化有利于技能认证。

不过这种供给模式也存在缺陷，其最令人诟病的问题就是过于僵化，培训计划与市场需求脱节。

而企业培训也存在局限性，企业的短期主义倾向使企业培训很容易受到经济状况的影响。

在经济繁荣的时候，企业有能力也更愿意提供更多的培训机会，培训规模将趋于增加，而在经济衰退的过程中，企业则会削减培训经费，培训减少的趋势特别明显。