控制性详细规划的作用及效应发表时间：2010-04-24T00:20:32.013Z 来源：《建筑科技与管理》2009年第9期供稿作者：李文锋[导读] 在许多城市，控制性详细规划所确定的相关技术指标经过一定程序“论证”便可以进行后期调整李文锋 （平顶山市城市规划编制中心河南平顶山 467001）【摘要】自从《城乡规划法》实施以来，控制性详细规划被提高到了一个很重要的法律地位，受到了空前重视，控制性详细规划的编制与实施得到了快速发展。

但在实施过程中，约有80%以上的控制性详细规划都涉及到修改与调整，这说明当前控制性详细规划编制的科学性还有待进一步提高，只有通过对控制性详细规划编制技术的不断探索，才能使规划编制成果更加科学，更加进步，真正发挥控制性详细规划在城市建设与管理中的控制与引导作用。

【关键词】控制性详细规划；编制方法；作用及效应【Abstract】Since “Town and Country Planning Act,” since the implementation of detailed planning has been controlled to a very important legal status and has been an unprecedented attention to controlling the preparation of detailed planning and implementation has been rapid development. However, in implementation process, about 80% or more of the controlled detailed planning are related to changes and adjustments, which shows the current controlling the preparation of detailed planning for the scientific to be further enhanced, and only by controlling the preparation of detailed planning techniques continue to exploration, in order to make the planning the preparation of the results more scientific, more progressive, Really play a controlled detailed planning in urban construction and management in the control and guiding role.【Key words】Controlled detailed planning; Preparation method; Function and effect1．前言城市规划工作从普遍意义上讲包括三个层次：区域规划 (包括城镇体系规划) 、总体规划 (包括分区规划)、详细规划 (包括控制性详细规划和修建性详细规划)。

控制性详细规划是属于详细规划的第一个层面。

在数平方公里以上这样大的范围内，准确地完成全部控制性详细规划的内容，几乎是不可能的。

实际上，控制性详细规划，主要是控制土地使用性质和使用强度等必不可少的内容，无疑这一层次的控制是十分必要的，但这只是一个相对宏观层面上的控制。

控制性详细规划应是在上位规划基础上工作的延续。

2．控制性详细规划编制与实施的现状从《城乡规划法》的相关规定理解，控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，进一步深化总体规划或分区规划的规划意图，为有效地控制用地和规划管理而编制的详细规划。

控制性详细规划对近期建设或开发地区的各类用地进行详细划分，确定其使用性质、人口密度和建筑容量，确定规划区内部的市政公用和交通设施的建设条件以及内部道路与外部道路的联系，提出控制指标和规划管理要求，为土地综合开发和规划管理提供必要的依据，同时用以指导修建性详细规划的编制。

可见，控制性详细规划被提高到了一个很重要的法律地位。

从规划实施的总体情况来看，控制性详细规划在各级城市执行至今，作为城市规划建设和管理的基本依据起到了重要作用。

然而另一方面，不可回避的是，控制性详细规划在执行过程中遭遇到了各种各样的问题。

这些问题表面上似乎代表了建设（业主）单位和规划管理部门之间先天的对立。

对此，无论是控制性详细规划的编制者，还是规划管理者都拿不出充分的理由来说明控制性详细规划自身的合理性与严谨性，这也说明控制性详细规划的编制尚欠缺深入细致的工作和科学严谨的方法。

事实上，在许多城市，控制性详细规划所确定的相关技术指标经过一定程序“论证”便可以进行后期调整。

这种情况的逐步增多，使得控制性详细规划逐渐失去了它所应有的严肃性，由此社会上也产生了这样的误区，就是误认为城市规划和管理是处于无序和随意的状态。

城市建设用地的重要控制内容和指标竟然是：可以通过缴纳费用、或者是依靠特殊背景便可以按照建设（业主）单位的意向进行调整。

这就使得规划管理人员也在无奈中对自己进行自嘲自解，对规划管理中遇到的一些问题茫然无措，对依法行使规划管理职责产生了疑惑。

诚然，房地产开发商遵循的是利润最大化准则，投资商在获取土地后总是想方设法争取最大的建筑容量，目的就是要获取最大的利润空间。

这一行为，甚至可以影响投资决策。

于是对控制性详细规划指标的尽可能的突破，就成了他们房地产项目前期的重要工作之一。

无可否认，这是导致控制性详细规划面临调整的最直接原因之一。

对此，笔者认为无可厚非，因为任何法规和制度都可以为人所用。

只是, 能否把我们的规划做到 “无孔可入”，是城市规划从业者应该担当的职责与义务。

说到这里，是否应该换一个角度来探讨控制性详细规划自身存在的弱点和改善的途径。

规划技术指标的全面突破和众多的调整也说明了控制性详细规划本身存在着一定的缺陷。

控制性详细规划的任务本是对建设用地开发的内容、强度和环境等提出控制要求，房地产开发商的利益动机始终和规划控制存在着或多或少的矛盾。

那么控制本身其实并没有错，尤其对于一般没有背景的建设项目，规划的行政控制手段还是发挥了应有的作用，但是事实是越来越多的建设项目，或多或少都有些办法从不同方面给规划控制施加压力，致使控制性详细规划无法得到真正的执行。

其实，规划调整并不可怕，作为动态的规划，调整原本是正常的或必然的，但基础是，规划调整应当建立在规划的科学性基础上。

之所以出现达不到控制的力度和效应，说明作为指导城市用地开发建设的控制性详细规划，本身有许多问题值得商榷。

规划编制完成以后，经过一定时间，原先确定的一些控制内容已经不适应发展的需要了。

这是由于，许多地方的发展具有不可预见性，规划编制时，基于时限性的影响，对于规划用地的安排难免带有一定的盲目性，也就为日后的执行留下了隐患，再加上规划自身缺少弹性和可操作性，以致造成实施过程中，对于规划调整的要求逐渐增多。

作为控制性详细规划，是对城市总体规划的深化，其目的是进一步落实总体规划所确定的城市用地功能布局及各项专业规划，从而通过对土地使用性质和使用强度的细化与量化，对城市建设提出更为具体的规定和要求。

这一目标的出发点是好的。

但我们的规划不可能解决所有用地的问题，从规划面积与范围上讲，数平方公里、甚至数十平方公里大的规划范围和控制性详细规划所处的规划编制阶段的性质并不相附，因为城市的发展本身就是动态的，那么作为宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次——控制性详细规划的控制内容在规定性和引导性两个方面，就应当按照动态发展的要求合理确定其刚性内容，为规划的实施留下合理的动态空间。

3．对产生控制性详细规划调整现象的深层次原因的分析较早时期的城市总体规划完成后，大多面临建设量急剧增加的局面，而城市总体规划毕竟是粗线条的，它无法直接指导建设，许多用地都因项目本身的实施被要求编制控制性详细规划。

以往控制性详细规划总是试图通过一个一劳永逸的规范的文本和图则，来规范诺大范围内城市地区的每一个地块的开发建设，力求成为一个大而全的规划，在条件尚不具备的情况下，构建一个统一的、完整的、控制手段相同的指标体系，这本身是难以做得到的。

这是因为有相当的一部分城市用地的开发建设条件会随着政治、经济和社会的发展而变化。

事易时移，城市的发展本身就是动态的，作为详细规划的一个阶段，控制性详细规划应更多地针对具体建设项目，它的时效性相对较短,规划范围较小，用地规模大致是几公顷到几十公顷,一般情况下这样的地区都是有开发建设的具体目标，甚至已有了建设资金,这样做就容易使控制性详细规划上承总体规划，下启修建性详细规划和设计，可以根据开发建设的需要落到实处。

而通常的控制性详细规划范围，是在功能相对完整和地域比较独立的区域，往往用地总面积就达数平方公里以上，有上百甚至上千个小地块组成，如此大的范围和工作量，多是采取一刀切的技术手段，该粗放的地方控制过死，该细管内容的又缺乏深入的工作。

尤其是一些城市边缘地带，在控制性详细规划编制时尚未纳入建设用地，无从知道未来建设的具体情况，却在统一编制的控制性详细规划要求下，完成了规划图纸和控规图则。

这样的成果，相对于有具体建设内容的控制性详细规划而言，显然是太粗糙了，实施起来，修改或调整在所难免。

另外，控制性详细规划编制过程中，由于各种原因，前期研究普遍达不到应有的深度和广度，导致控规编制的依据不足，对现状情况缺乏充分的调查研究，很多地区的规划方案只能是对已有的各类规划的汇总，甚至有的因基础资料搜集不全，连已有的规划都没有参考，就提出与实际情况矛盾的方案，而一些相对原有规划已作了调整，甚至已经成为现状的内容也没有在控制性详细规划中得到反映。

另一方面，城市专项规划严重滞后，给控制性详细规划编制带来大量的不确定性和繁重的前期研究工作。

许多地方仅仅依靠城市总体规划便开始控制性详细规划编制工作，缺乏专项深入的规划和设计研究作为依据，在此基础上的较为简单地进行规划汇总，使控制性详细规划从整体上看其深度实际上是等同于上位规划加上一套指标体系，这样难免造成规划编制工作的疏漏，致使在实际操作中往往需要重新调整规划方案。

以这样的规划深度，去完成对具体建设项目的控制，其难度可想而知。

总的来讲，产生控制性详细规划调整现象的原因很多，包括技术指标的确定、编制方法、资料调查，也有突击式编制和控制性详细规划本身的控制体系等等，使控制性详细规划达到法定地位的要求，是规划从业者所共同面临的一个课题。