我国《就业促进法》实施的影响因素分析作者：张本波来源：《中国经贸导刊》2010年第10期《就业促进法》填补了我国就业立法的空白,对于实施扩大就业的发展战略具有积极的意义。

法律的价值在于其实施,各地在就业促进过程中取得初步成效的同时,也存在很多问题。

影响《就业促进法》实施效果的因素主要体现在三个方面:就业形势的变化,法律的可操作性,以及执法环境。

在《就业促进法》实施两周年后,对相关影响因素的分析将有助于法律的进一步落实和就业促进政策的完善。

一、经济社会发展环境是影响《就业促进法》实施的基础性因素(一)《就业促进法》的立法背景随着中国经济体制改革和经济结构调整力度的加大,城镇就业的矛盾日益突出。

而促进就业的方针政策和就业调控、劳动力市场管理、职业培训等方面的法律规定在日益严峻的就业问题上已难以发挥应有的作用,促进就业制定的专项法律在现实中显得十分紧迫。

促成《就业立法》的主要因素包括:——我国面临的巨大就业压力。

就业压力主要来源于新增劳动力供给,摩擦性失业,结构性失业等。

——立法上的空白与缺陷。

从既有法律的角度看,就业立法显得滞后,立法数量少、层次低。

劳动就业权在宪法中只具有纲领性权利的属性,《劳动法》中关于促进就业的规定过于原则化,可操作性差。

国务院和劳动社会保障部等制定了一批相配套的法规和规章,但其效力层次不一,法律效力有限。

——政策的局限性。

从我国现实来看,除了少量的法律对就业权作了规定外,主要是通过大量的就业政策来保障就业权的实现。

虽然政策具有时效性和灵活性,但政策手段有其固有的局限性,如制定过程主要是党政决策过程,程序不严格,制定时间较短,公众的民主参与程度有限,且稳定性和强制性不高。

——政府职能转变的需要。

《就业促进法》通过确立促进就业的目标、原则以及政府承担促进就业的公共责任等规定,发挥政府在促进就业中的积极职能,避免政府在履行其职能时出现行政权过度扩大化倾向。

(二)当前落实《就业促进法》的工作重点《就业促进法》的实施,同样也受到经济社会发展环境的影响。

在未来一段时期内,我国就业的总量矛盾依然存在,结构性矛盾更为突出,转轨就业、大学生就业和农村劳动力转移就业的压力相互交织,促进就业的工作重点也会随着就业形势的变化而发生相应的转变。

目前,我国落实《就业促进法》的主要任务将集中在以下方面:一是发展经济和调整产业结构,增加就业岗位。

结合落实中央扩大内需、促进经济发展的重大举措,发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。

鼓励支持劳动密集型产业特别是中小企业和服务业的发展,更多拉动就业。

二是加强公共就业服务,改善就业环境。

建立健全公共就业服务体系,提高公共就业服务的质量和效率,明确规定政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者免费提供的服务项目。

三是针对重点人群,统筹安排就业。

强化对高校毕业生的就业服务指导、就业见习及就业援助三项举措;大力开发公益性岗位,提高岗位补贴和社会保险补贴标准,切实解决好零就业家庭的就业困难。

四是建立统一、规范的人力资源市场。

按照统一、开放、竞争、有序的要求,整合人才市场和劳动力市场,规范市场秩序,创造公平的就业环境,促进劳动者通过市场实现就业。

五是加强职业教育和培训,提高劳动者就业、创业能力。

县级以上人民政府根据经济社会发展和市场需求,制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划,加强对劳动者的职业技能操作训练。

二、立法的可操作性是影响《就业促进法》实施效果的决定性因素《就业促进法》的制定是我国在社会领域立法上一个巨大的进步,同时也不可避免的有其不足,在一定程度上影响了《就业促进法》的落实。

(一)部分条文法律责任缺位导致司法操作性不强一方面表现在与部分法律责任相对应的责任行为规定得较为模糊,如《就业促进法》规定了劳动保障部门的行政职责,但表述并不明确(第60条);对“滥用职权、玩忽职守”等行为未设立判断标准,易使该条款成为宣示性语句,影响司法操作性(第61条)。

另一方面很多行为模式没有相对应的法律责任,如反就业歧视是《就业促进法》的重要内容,但并未对就业歧视的法律责任作出明确规定。

(二)部分条文“政策化”在一定程度上影响到法律的落实法律的最大特点在于它的概括性、规范性和明确性。

由于法律规范的存在,人们可以据此明确自己享受的权利、承担的义务,也可以预测和判断自己或他人行为的法律后果,从而决定是否从事某项活动,做出某种行为。

因此,要求在立法过程中,无论是授权还是命令,抑或禁止,其内容都必须具体明确,有标准有尺度,有措施有责任,从而为人们的行为提供标准、模式和方向。

而政策则只是指明一种方向,比较抽象、原则和笼统,没有法律责任追究的具体方式和措施,缺乏可操作性。

《就业促进法》中“政策支持”一章,许多条文都未明确规定法律主体的权利义务,对各项优惠政策措施也未做出明确规定,仅仅是初步的规定,并不能从法律上保障这些初步的规定能在实践中得到落实。

(三)部分法律条文的可诉性不强法律的可诉性旨在把法律和法律运行的启动器交予当事人,立法必须考虑并设计出用于保障这些法律实施的法律手段,特别是诉讼途径和机制,把法律纳入摆脱行政和人治干扰的良性双向运作之中。

《就业促进法》中的部分政策性条文,由于没有规定法律主体的权利、义务,从而会出现理论上不可诉的情况。

另外,部分法律条文虽然明确了法律主体的权利、义务,却没有对应的法律责任条款,如关于公平就业的条款,条款中明确了企业有反对用工歧视的义务,却无对应的法律责任(第27—31条),也在一定程度上影响到法律的可诉性。

(四)反就业歧视的落实需要更多操作环节的补充规定首先,缺少针对就业歧视的判断规则,而且没有规定就业歧视的例外情形。

其次,规定过于原则,缺乏法律责任的规定,对劳动者平等就业权的原则性规定可操作性不强,劳动者很难通过法律救济手段维护自己的平等就业权。

(五)不同立法和不同部门之间缺乏协调,也会影响到法律实施的效果如《劳动合同法》与《就业促进法》同时施行,其目的是为了完善劳动合同制度,明确劳动合同双方当事人的权利和义务,保护劳动者的合法权益,构建和发展和谐稳定的劳动关系。

可以说是对就业之后相关主体一系列行为的规定,两法规定的对象在行为时间上存在承接关系,应该相互配合,相互促进。

但是,两者仍存在不协调、甚至相抵触的情况。

另外,《就业促进法》的实施效果,还取决于就业促进的部门之间能否进行有效的协调。

首先,我国中央部门划分过细,缺少大部门机制,导致职权交叉频繁,多头管理和政府缺位同时存在;其次,上下级之间的职权划分也不够清晰,这些问题在《就业促进法》中也没有明确规定。

三、执行力是影响《就业促进法》实施效果的关键性因素《就业促进法》颁布实施已经两周年,从各地贯彻落实的情况来看,既取得了一些初步的成效,也存在着一些共性的问题。

(一)《就业促进法》的实施取得了初步成效一是各级政府都初步建立了促进就业工作协调机制,促进就业责任体系基本形成。

有的地方政府将发展经济、提供就业岗位纳入了政府经济发展目标的重要业绩考核内容。

普遍建立了联系会议制度,进一步完善就业促进的协调机制。

将促进就业资金基本保证纳入财政预算安排,资金落实情况较好,基本满足了促进就业工作的需要。

二是围绕《就业促进法》的实施,政府部门、社会团体都发挥自身优势,采取建立就业基地、开展就业和创业扶持等措施,促进和支持就业。

企业也勇于承担社会责任,如在金融危机过程中,尽量少裁员或不裁员,努力稳定就业岗位。

三是继续实施积极就业政策。

各地都根据当地的实际情况,出台了一系列措施,努力把产业、财政、金融、税收等多种政策手段落到实处。

四是健全促进就业的各项制度,公共服务体系不断完善。

很多地方都提到积极推进用工备案登记、就业援助、失业预警、劳动力资源调查统计等相关制度建设,强化了稳定就业措施。

另一方面,按照“制度化、专业化、社会化”的要求,切实加快就业服务基础平台建设,逐步完善覆盖城乡的公共就业服务体系,为城乡劳动力资源配置发挥了重要作用。

统筹城乡就业逐步成为共识,在稳定城镇就业的同时,工作重点快向农村富余劳动力和返乡农民工转移就业。

职业教育和技能培训得到进一步加强。

各级政府已建立面向所有劳动者、特别是失业人员的职业教育和培训体系,并大力开展了免费职业培训。

如针对农民工大量返乡的情况,许多地区启动了农民工素质培训计划;各级有关部门和社会团体也发挥自身优势,围绕劳动力市场需求及本地企业用工紧缺工种,开展多层次、多形式的职业技能培训。

(二)《就业促进法》的实施仍存在诸多问题贯彻实施《就业促进法》尚处在起步阶段,很多工作有待加强和改进。

当前存在的主要问题有以下方面:1、对法律的宣传普及还不够深入该法颁布后,各级虽开展了阶段性集中宣传,但在实施过程中,相关的学习、宣传和培训工作没有紧紧跟上。

有些政府部门和机关公职人员对法律的基本内涵仍然不甚了解,一些用人单位和劳动者欠缺应有的关注度,社会知晓率有待提高。

2、经济增长和就业增长的良性互动机制远未形成经济增长导向在很多地方仍然普遍存在,扩大就业目标在经济社会发展战略、产业发展规划中仍没有充分体现。

3、地方财政投入力度不足法律规定,各级政府要在财政支出中安排一定的就业资金。

由于财力所限,很多地方财政难以落实。

目前就业资金的来源主要是靠中央、省级财政转移支付。

随着新一轮就业政策的逐步落实,以及进一步开发就业岗位和全面落实就业优惠政策,各级促进就业的资金矛盾日显突出,就业专项资金的支付压力越来越大,尤其县级财政支付压力更大。

4、公共就业服务机构工作经费紧张市、县两级公共就业服务机构经费严重不足,就业管理存在薄弱环节,技能培训仍较滞后。

基层就业服务机构也由于工作经费不足,平台建设存在人员少、待遇低等问题。

部分地区的乡镇劳动保障事务所人员,财政供给无法得到落实。

5、中小企业服务体系和创业扶持机制尚不完善尽管中央出台了放松银根的政策,但各商业银行由于没有具体的政策保障,放贷控制很严,门槛仍然较高,小额担保贷款手续繁杂。

现有的中小企业服务中介机构难以提供及时有效的服务,企业发展融资难;农民工返乡创办企业、搞生产性经营,缺乏金融服务;大部分劳动者创业盲目性大,还需要进一步加大政策扶持、创业指导和信贷支持的力度。

劳动力培训形式较为单一,实效性不够强,引导就业的政策效应有待于进一步发挥等问题。

(作者单位:国家发展改革委社会发展研究所)。