2008年第3期中山大学学报(社会科学版)No .32008第48卷JOURNAL OF S UN Y AT 2SE N UN I V ERSI TYVol .48(总213期)(S OC I A L SC I E NCE E D I TI O N )General No .213　　3收稿日期:2008-03-02　基金项目:2006年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《中国地方政府治理绩效评估研究》(06JJD630021);中山大学二期“985工程”公共管理与社会发展研究创新基地专项基金　作者简介:倪　星(1969-),男,湖北随州人,政治学博士,中山大学行政管理研究中心、政务学院教授、博士生导师(广州510275)。

①　马骏:《中国公共行政学研究的反思:面对问题的勇气》,《中山大学学报》社会科学版2006年第3期。

反思中国政府绩效评估实践3倪　星 摘　要:近年来,政府绩效评估在世界范围内大规模兴起。

西方发达国家政府绩效评估的制度基础是成熟的代议民主制,通过分权、结果导向和内部市场机制改进了政府内部管理和工作流程,提高了政府管理效能。

我国政府绩效评估的制度基础是科层制政府体系,上级与下级之间没有真正形成基于内部市场的分权、绩效合同和结果导向,仍然依靠命令—服从机制;绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序,没有改变政府及其工作人员的行为模式,反而强化了科层制的优势。

在政绩追求、赶超压力、政绩竞争等因素的影响下,我国的政府绩效评估很大程度上变成了一种计划式绩效评估,成为一种新的政治控制手段。

关键词:政府绩效评估;公共管理改革;反思;政绩 中图分类号:D033 文献标识码:A 文章编号:1000-9639(2008)03-0134-08 短短几年时间,我国骤然掀起了政府绩效评估的热潮,数以千计的论文、各级各类研究课题、相关课程与研究方向的开设、研究机构的设立和研究报告的公开发布,使得政府绩效评估成为“公共行政领域中最显眼的部分”,甚至成为“行动中的公共行政学”。

公共行政学发端于美国,美国的公共行政学之所以能够长期保持优势和吸引力,与其拥有学科反思的勇气密不可分,由于研究方法的规范和反思的建设性,美国公共行政学界对学科的反思总是能够推动学科的进步①。

为了推动政府绩效评估领域的学科知识增长,提高学科知识对政府绩效评估实践的解释力和指导力,我们有必要在政府绩效评估如火如荼地进行的时刻运用理性的方法进行建设性反思,以期推动我国政府绩效评估的理论与实践又好又快地发展,切实服务于政府管理水平的提高。

一、对政府绩效评估作用的反思对我国政府绩效评估实践的反思可以从对政府绩效评估的作用的反思开始,我们需要反思的是,为什么政府绩效评估近年来在我国如此受重视,政府绩效评估在我国能够发挥我们赋予它的作用吗?(一)为什么政府绩效评估如此受重视?西方国家的政府绩效评估由两条途径组成:一条是选民通过参加选举对政府绩效进行评估,政务官及其所在政党对评估结果负政治责任;另一条是政府系统内部根据绩效合同进行的评估,由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之间的绩效合同构成。

本文重点研究的是后一种政府绩效评估。

西方国家的政府绩效评估具有源远流长的历史,只不过在形式上有431所不同,如预算控制、立法机关对政务官的质询与听证,等等。

政府绩效评估体现的是民有、民享、民治的政治制度,其根本目的是使公民通过民主制度来控制政府并利用政府来实现公共利益最大化,也可以说是通过这样一种制度安排实现对政治与行政的整合,即实现对民主行政与效率行政的整合,促成消极自由与积极民主之间的妥协与合作,在追求提高政府运作效率的同时促进社会公平,达成精英自由与大众民主的妥协①。

西方国家政府绩效评估的理论背景是二战后沉寂了三十余年的自由主义的东山再起,它基本上属于消极自由主义的范畴,被称为新自由主义,哈耶克和弗里德曼是代表性人物。

在自由民主制中,哈耶克首要推崇的是自由。

关于限制选举权、主张特定多数和其他类似的建议,使他成为当代民主政体的无情批评者。

在哈耶克看来,毫无节制的民主等同于极权主义,后者是一种能够导致资本主义和民主自我毁灭的形态。

对哈耶克而言,社会公正只是神话,是在追求不可能的事物②。

新自由主义者在推崇市场机制的同时,虽然也承认市场有不完善之处,但认为政府同样会面临失败,因而市场失败并非政府干预的必要条件。

由于对集体行动的结果不信任,他们普遍对政府干预社会经济事务和维护社会公平表示不满,主张紧缩政府承担的职能,重新调整政府与市场、社会的关系,将市场机制、工商管理方法与技术、私有化等基于个人主义理论的管理手段引入政府管理领域,以提高政府的管理效率。

其直接目的是打破“既妨碍民主又不能提高效率”的官僚制,所采用的配套制度包括倡导政府间、政府与部门间、部门与官员间的管理灵活性和分权、实施结果承诺和结果导向的管理制度,追求对公共产出的明晰的评估框架,对公共产出实施结果与总量控制。

很显然,政府绩效评估正是基于自由主义价值观的新公共管理运动的重要配套制度,其目的和手段无不折射出自由主义价值观。

有学者认为,西方国家政府绩效评估反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向,贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念,目的是为了维护现有的基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府部门的号召力与公众的凝聚力③。

效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵中所具有的不可或缺的两个方面。

政府部门在社会竞争中提供公共服务,既有助于提高效率、打破垄断和降低成本;又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。

在这两个方面中,公共责任和顾客至上是第一位的,效率则是第二位的,效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。

政府绩效评估是公共行政中管理主义价值观的支持者革新旧的官僚制以应对民主制公共行政的挑战而进行的创新,它利用政府管理的困境和西方社会回归市场机制的思潮所提供的机遇,推出了基于市场机制的、反映自由主义价值观的绩效管理新方案。

令人感到奇怪的是,在政治哲学领域,自由主义者必须通过用自由替代民主才能取得实质上的效率优先于民主和社会公平的成功,而在西方、尤其是美国的公共行政领域,由于政府陷入管理困境,自由主义者通过管理制度的更新轻松地使效率取得了优先地位,貌似无价值偏向的管理主义替代了实质上的自由主义。

政府绩效评估活动通过分权、结果导向、个人责任制等途径贯彻了效率优先的原则,这些途径由于不再具有明显的等级制和命令—控制色彩,表现为对责任和质量的重视,因而容易被我们移情为是对公共责任和社会公平的追求。

正是因为政府绩效评估貌似能够为各个利益群体带来效率、公平和民主,以及我国基本上完成了公共资源产权改革、确立了产权制度并初步建立起了市场经济机制,因而政府绩效评估在我国得到了迅速的普及和推广,几乎成为提高政府管理水平的法宝和护身符。

当然,本世纪初以来以新公共管理为主导的西方公共行政学的推广和公共管理学科的发展,也为政府绩效评估提供了知识、人才和舆论支持。

531反思中国政府绩效评估实践①②③王绍光:《安邦之道:国家转型的目标与途径》,北京:三联书店,2007年,第53页。

[英]帕特里克・敦利威、布伦登・奥利里:《国家理论:自由民主的政治学》,欧阳景根等译,杭州:浙江人民出版社,2007年,第66页。

蔡立辉:《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》,《清华大学学报》哲学社会科学版2003年第1期。

(二)政府绩效评估能够发挥我们赋予它的作用吗?将中国称为“考试型”或“评估型”国家也许并不过分。

在政府绩效评估兴起之前,中国已经建立了覆盖各级各类政府部门和各行各业的考试、考核制度。

目前,我国学者和政府官员对政府绩效评估的认识和实践总体上还处于初级阶段,容易将政府绩效评估视为全能的、客观的和超然的管理制度。

工商管理学界曾将企业经营管理过程误认为是“黑箱”,许多学者和官员则容易将政府绩效评估视为一个“工作站”,以为可以将民主、效率、公平和回应性等价值标准设定为其工作参数,然后将相关数据输入即可得到客观的结果,这实质上是机械式理论建构思维。

政府绩效评估的基本对象是政府部门和官员,他们都拥有价值偏好和私利,博弈论和经验研究表明,政府部门和官员总是倾向于一定的价值偏好以最大化个人利益。

阿罗不可能定理证明,在倡导个人主义的情况下,我们无法作出集体选择以追求公共利益,现实中的次优做法是通过少数服从多数的民主制度作出公共选择,文明程度高和包容性强的民主制度会做出照顾少数利益的制度安排,如希克斯补偿①。

自由主义者则为了防止大众民主引发的“多数暴政”损害少数精英的利益,主张严格限制集体选择的活动范围,使集体行动仅限于供给纯粹公共产品,而尽量依靠基于私人财产权的市场机制提供公共服务,在公共产品供给领域模仿私人产品市场的“使用者付费”机制。

所以,西方学者并没有对政府绩效评估抱有非常全面的期望,并不认为政府绩效评估可以消除民主、效率、公平和回应性等价值之间的冲突②。

在我国政府绩效评估实践中,无论是学者、官员还是大众,普遍对政府绩效评估作为一种政府管理制度的作用的局限性认识不足,希冀将对政府的期望转化为绩效评估指标体系并进行测量。

通过研究国内一些政府绩效评估指标体系之后,我们发现普遍存在着四点不足:第一,部分研究者没有详细阐述设计指标体系的基本技术(如关键绩效指标法、平衡记分卡)、理念(如科学发展观、和谐社会理论)和评估目的。

由于设计者没有清晰的设计思路,导致指标体系的逻辑关系混乱,既无法科学地指导实践又无法进行学术对话,从而陷入自说自话的尴尬境地。

第二,次级指标往往不能与上级指标形成一致的逻辑关系,或者与公认的指标层次间逻辑关系相违背,如将政府管理的投入指标当作产出指标,或者构建效度和可操作性极低的二级指标。

第三,研究者之间对政府绩效评估指标的认同度非常低。

一项研究表明,在由4位学者构建的4套指标体系中,总共涉及121个评估指标,但他们一致选用的指标只有4例,3位共同选用的有9例,两位共同选用的有33例,只有一位选用的达75例③。

第四,指标体系较少围绕系统、严谨的逻辑思路构建,很多学者与实践者对“投入—运作—产出—效果”的政府管理逻辑认识不清楚,没有辨别投入、产出和效果之间的区别,而这些正是评估政府绩效的关键指标。

上述不足的存在,直接导致了绩效评估结果的效度不能得到保证。

有学者提出了一些比较清晰的指标体系设计思路和方法,如基于绩效维度、层级特征和样本属性的三维立体逻辑框架的评估指标体系,以及通过层次分析法和因子分析法等方法确定评估指标的权重,等等④。

这些方法有助于提高政府绩效评估指标体系设计的规范性,能够对指标体系的效度进行检验。

但是,从科学的角度分析,现有的指标体系设计方法仍然没有达到逻辑与实证相统一的标准,因为我们难以同时证明指标体系的效度和信度。