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通过对中国土地征用制度进 行 分析后 指 出， 中 国 现 行 土 地 征 用 制度的
典型特征是政府垄断， 这一制度在保护政 府 利益 的 同时 损 害 了 农 民 和 厂 商 的 利益， 为 ［5 ］ 。 ( 2007 ) 土地财政的产生开了方便之门 刘 东 和 张良 悦 认为在政府拥有土地垄断购 买权的制度背景下， 土地成为政绩和财政 收 入 的 工 具， 地方 政 府 的 利益 驱 动 必 然产 生
［1 ］
收稿日期: 2010-09-28 )， 作者简介: 刘锦( 1984男， 暨南大学管理学院助教， 管理学硕士， 研究方向为公共财政管理。
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“土地财政”的过度依赖也就不难理解。 非规范化融资方式来筹集资金， 对 另一 些 学 者 ， 。 通过对征地制度分析 认为土地征用制度 也 是 土 地 财 政 兴 起 的 原 因之 一 钱 忠 好 和 曲 福田( 2004 )
一、 文献综述与问题提出 随着经济的快速发展和城市化的加速推进， 中国地方政府财政收入对土地出让 的 “卖地生财”的土地财政日益膨胀， 依赖程度日益明显。 地方政府 引起了社会 极 大 的关 。 《 》 ， 2009 1. 注 据 南方周末 披露 年中国地方政府土 地 财 政 收 入 达 5 万 亿， 占 地方 财 政 “第二财政” 。 收入的 50% 以上。 土地财政成为了名副其实的 “土地财政”产生的原因做了相应的分析。 学术界对 陶然和 徐 志 刚 ( 2005 ) 认为 土地征用问题的严重化与 1994 年中央政府集中收入但未配套设置相应转移支 付 的 财 政体制有密切关系。 至此， 学术 界 开 始 重 视 从 财 政 体 制 或 税 制 结 构的 视 角 探 讨“土 地 ［2 ］ 财政”兴起的原因。 刘守英和蒋省三( 2005 ) 认为， 地方政 府 收 入 对 土 地 及 土 地 相关 产业扩张的过度依赖， 既有 现 行 税 制 设 置的 原 因， 也有政府的客观原因( 从土地上征 ［3 ］ 税难且数量微) 。 中国土地勘测规划院地 政 研究 中 心 ( 2006 ) 指 出， 作 为 一 个 初级 行 动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据， 不得不采取一系 列
“标尺竞争 ”格 局、 济模型验证理论分析结论的结果表明， 地方政府间的 预算内财政压力 和软预算约束的制度环境的综合作用是促使地方政府迈向土地财 政的 背 后 推 力， 土地财 政的最大风险是危及中国的城市化进程。 因此， 须重构地方政府竞争 体 系， 转换 政 绩考核 “校正 ”地 方 政 府 行为 选择， 标尺， 发展地 方 主体税 种， 运用 硬 化 预 算 约 束 等 措 施来 并进 一步改革土地征收和出让制度， 这样方能杜绝土地财政现象。 关键词: 土地财政; 制度变迁; 政府行为; 土地出让 中图分类号: F810. 7 文献标识码: A 1625 ( 2010 ) 06004114 文章编号: 1674-
［6 ］ ［7 ］ “土地财政” 。 董再平( 2008 ) 、 岳 桂 宁 ( 2009 ) 将分 税 制和 土 地 征 用 体 制的 缺陷 都
归为土地财政产生的原 因， 这也 成 为 学 界 普遍 接 受 的 土 地 财 政 原 因 的 后续 研究 的观 。 点 “土地财政”作为一种财政现象，反映的是地方政 府 在 利益 分 配格 局 中 的一 种 角 色选择。 作为公共利益代表的政府， 显然不应该向土地出让收益伸手， 但事实上土地出 让及其相关收益 却 逐 渐 成 为地方 政 府 补 充 财 源的一 种常 用 手段。 陈 志 勇 和 陈 莉莉 ［8 ］ ［9 ］ ( 2009 ， 2010 ) “企业财政”模式转换为 “土地财政” 认为地方政府财政模式已经由 模式 。 这种政府财力汲取模式的转变表明地方政府在推动城市化进程中的行为出现 了 异化。 “土地财政”关注 的 侧 重点 不 应 该 只 是 注 意 其 在 地方 政 府 财 政 收 入 目前 ， 学界对 中的 比 重 ， 那种认为地方财政收入一半以上来自土地出让就必然存在财政风险的看 法 土地财政不可取的关键在于土 地 财 政 模 式 的 弊端， 即政府主导下的城市规 并不 足 取 。 模扩 大 化 陷 阱 : 政 府 推 动 城 市 面 积 扩 大 ， 抬升土地价格获取收益， 然后继续投入城市 建 设， 又再进一步扩建城市， 这样土地价格得到进一步推高， 政府因此获取更多的财政 收 入。 这种政府行为异化的城市化模式与土 地 财 政 模 式形 成了 互 相促进的机制。 地方 政 。 “土地财政 ”模 式 下 府本应关注城市化质量， 以高水准的公共服务保证城市化的成果 异化的政府行为， 可能只关注城市化推动的建成区面积的扩大和浩大的政绩工程以 及 不断高涨的城市土地价格。 同时， 政府获取土地出让收益后， 又有更大的动力继续大 兴 土木 ， 推动城市扩张， 但却对公共服务和 民生 问 题 的投 入 缺 乏 应 有的 兴 趣。 可以 肯 定， “虚城市化 ” 、 “空城” 这种发展模式的结果必然加剧城市的无序扩张， 最终会导致 现象 的产生。 政 府 在成 为 城 市 化的 主 导 力 量 的 同时， 也 变 成了 城 市 化的 障 碍 ( 张 孝 德， 2001 ) ［10］。 城市化进程的不可持续必将制约城市经济的可持续发展。 ， “土地财政”背后政府推动城市化的行为选择， 基于上述认识 恰恰是这 一 现 象 产 “土地财政”从无到有的变化过 程 就具 有 生的根本原因。 那么， 从政府行为的视角阐述 积极的理论意义。 究 竟 是 怎 样 的制度 变 迁 导 致 了 政 府 行 动 策 略 发 生 了 变 更， 催生了 “土地财政”的产生呢 ? “土地财政”是地方政府单纯的 “卖 地生 财 ”的 选择 吗? 对 上 述 “土地财政”问 题 治 理 路径 的 选择。 问题的回答， 都直接指向 因此， 需 要一 个 全面而 连 贯的视角审视中国改革开放以来的渐进性改革， 以及以经济分权和政治集权为特征 的 强制性制度变迁过程。 在这个大环境下的制度 约 束 和 激 励 是 地方 政 府 行 为 的 根 据。 而 以制度经济 学 为理 论 基 础， 运 用 制度 — 行 为 分析 方 法， 从 地方 政 府 行 为 的 视 角 考 量
第25 卷 第6 期 2 010 年11 月
Vol. 2 5 ， No. 6 Nov. 2 0 1 0
“土地财 政 ”问题 研究 : 成 因 与 治 理
— — — 基于地方政府行为的视角
刘 锦 管理学院，广东 广州 510632
暨南大学
摘
要: 通过分析导致土地财政产 生 的 制 度变 迁 和政 府 行为 选择， 并运用 计 量经
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刘
锦
“土地财ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ”问题研究: 成因与治理
“土地财政”的形成过程显得十分必要。 、 “土地财政”成因: 一个制度行为分析框架 二 ( 一) 放权改革与地方政府利益凸显 计划经济时代的中国财政体制具有高度的 集 中 性， 中 央 与地方 财 政 的关系是“统 各 级 地方 政 府 没 有 独 立 的 预 算， 在 税 收 征 集 和 财 富支 配上 也 没 有 自 主 收统支”模 式， 权。 在这种体制的约束之下， 各级政府的利益高度一致， 地方政府没有独立的利益空 间 1980 年开始的 “划分收 支， 和追逐利益的内在冲动。 分 级 包 干”的 财 政 承 包 制， 打破了 “吃大锅饭”的传统财政格局， 承认了中央和地方财政各自的利益和地位。 这是走向分 权财政的开始。 财政包干制意味着地方政府只要完成上缴中央的任务， 就可以通过各种方式广 开 财源， 积累自有财富。 财政分权改革后最为 明 显 的 特 点 是 地方 政 府 对增 加预 算 外收 入 表现 出 了 极 高 的 创 造 性 。 毫无疑问， 预算外收入大大提高了地方政府实际掌控的资源， 使地方政府的经济实力得到提升， 其结果是地方政府的行政行为对中央政府或上级 政 府的依赖程度不断降低， 其自主能力得到极大的提高。 地方政府自利性的觉醒， 意味 着 财政分权的影响并不仅仅是对中央和地方关系的简单调整， 在一定程度上是对二者 关 系的重构， 使得地方政府从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行 政 组织 ， 演变为具有独立经济利益目标的公 共事 务 管理 主 体。 地方 政 府 开 始 根 据 制度 环 境的约束与激励同上级政府展开利益博弈， 以实现自身利益的最大化。 ( 二) 财权上收与软预算约束 “财政包干制”的作用是使地方 政 府 尽 其 所 能 拓 展 自 身 财 政 收 入。 制度 激 励 的 最 终结果是中央政府财力日趋拮据， 宏观调控能力弱化， 但地方政府财力却出现膨胀。 中 央政府意识到了中央宏观调控能力的弱化将对经济产生的重大不利， 一场重新划分 中 1994 年 的 分 税 制 改革 是一场 自 上而 央与地方财权和事权的财政 体 制 改革 势 在 必 行。 下的强制性制度变迁， 也是经济体制改革的重要举措之一。 分税制的确立， 是中央政 府 试图改变财政收益分配格局的一次强势洗牌。 从分税制实施的效果来看， 中央和地方 的 财 政 收 支 状况 立 即 发 生 了 显 著 的 变 化。 中央财政收入占总收入的比重从改革前 的 21. 9% 激 增 至 改革 后 的 55. 7% ， 地方 财 政 收入占总收入比重则由 78. 1% 下降到 44. 3% ， 整个数字的变化前后呈现反向剪刀状。 此后， 中央、 地方财政支出占财政总支出比重一直维持喇叭状， 地方财政支出大大高于 中 央财政支出， 至 2008 年， 地方财政支出是中央财政支出的 3. 7 倍， 而同年收入只有中 央财政收入的 87% 。 分税制改革以财政收入集权为基本 特征， 不仅在保持政府间支出 责任划分不变的前提下显著向上集中财力， 还通过 税 种划 分 和国 税 地 税 系 统 的 分 开， 2009 ) 大大压缩了地方政府通过税收工具扶持当地企业的机会( 陶然等，
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。 在地方 政
府面临的财政压力日益显现的情况下， 分税制的制度安排也重新塑造了地方政府在 经 济发展中的角色和行为特征。