土地财政对城市发展影响分析
摘要；土地收入占比财政收入的不断提高，形成了地方政府的“土地财政”，“土地财政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用权的收入以及由此带动的其它相关收入来维持地方财政支出的财政现象。

近些年来，一面是连年不断、刻骨铭心的征地拆迁之痛，另一面却是地方政府土地收入的盛宴，本文拟从“土地财政”的现状、成因、影响与危害进行论述。

关键词；土地财政城市经济土地转让成因与弊端
所谓“土地财政”其实是地方政府预算外收入，但是却在地方政府的财政中占有很大份额。

其主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为。

土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革以后，由于一些税源稳定、税基广、易于征收的税种大部分划归了中央政府，地方政府事权和财权搭配不合理，财政压力较大，在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加收入。

由于当时把土地出让金全部划归为地方所有，因此，“土地财政”逐渐成为地方政府的首选。

事实上，地方政府也的确通过“经营土地”获益匪浅。

通过土地出让和开发，地方政府可以获得的财政收入包括土地出让金以及各土地部门的征收费用，此外，还包括与土地出让直接或者间接相关的各种税收，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等，以及房地产业的营业税等。

这一点在2009年两会期间，全国工商联房地产商会在其书面发言稿就指出，房地产开发的总费用支出的一半流向了地方政府。

据相关研究报告显示，两三年前，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近二十亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上，即使是在中西部地区，预算外收入的增长也主要源自于土地出让收入以及与土地相关收费的增长。

2009年我国地方政府土地出让金收入总额达15000亿元，占当年地方财政收入的48.8%。

由此可以明白“土地财政”的成因
1、现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入
2、现行土地制度的缺陷
3、现行土地收益分配机制助长了“土地财政”
4、现行土地储备机制已成为政府土地收益最大化的重要工具
5、政绩考核机制使地方政府的“土地财政”欲罢不能
现行的土地制度可以概括为：农地恒农，转非必征，国有地可以批租买卖。

现行《土地管理法》明确限制集体土地使用权的流转，集体建设用地（宅基地）之上的房产建筑只属于该村的集体所有，不得向本村以外的尤其是城镇居民转让出售，只可用于集体成员内部转让和置换。

即使签订买卖合同，也无法取得国家正规的房产证、土地使用证、契税证等合法手续以被认定为合法产权。

而农地与市场之间所不可逾越的鸿沟，被征地制度连接着，成为了农地非农化的唯一通道，国家和政府可以基于社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当
补偿的情况下将集体土地征为国有。

但法律却没有对公共利益的内涵
和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释。

地
方政府既享有征地决定权，又享有补偿决定权，既是征地政策的制定者，又是该政策的执行者还是征地纠纷的裁判员。

现行土地制度的这
些缺陷给予了地方政府强大的土地资源配置权，以及征地与供地之间
存在的巨大利益空间，这对处于财政饥渴状况下的地方政府无疑是雪
中送炭。

于是，地方政府征地行为的目的均被定性为公共利益需要，
而“公共利益需要”则成为地方政府征地无度的法宝。

政府储备土地，是我国国有企业制度改革和城镇土地使用权制度改革的产物，初衷是要盘活城市存量土地，自1997年8月杭州市在全
国最早成立了土地储备中心，后来全国大小城市纷纷成立土储机构，土地储备的目的已超越为国企改制盘活土地资产，收储范围扩大到市
区内所有需要盘活的存量土地。

2001年后，将征用农民的集体土地
也纳入储备范围，新征用地取代城区存量建设用地成为入储的主要来源。

而追求土地收益最大化及以土地抵押融资则成了政府储备土地的
真实宗旨。

除了将收储的土地转让收取土地出让金外，土地储备机构
的一个基本功能就是抵押收储的土地进行融资，金融贷款是其主要融
资来源。

政府在从银行获得贷款时，土地成为银行最为青睐的抵押品。

随着我国各级政府的工作重心向经济工作转移，对各级地方政府
的政绩考核也随之转向以GDP和财政收入等经济指标为主，而很少考
虑经济增长的资源环境代价、社会保障率以及居民满意度等民生指标。

房地产业的新建楼盘属于固定资产投资，新建楼盘价格越高、成交量
越大，当然地方GDP就越多。

在这种机制引导下，加上出于自身财政
收入增长最大化的考虑，用土地换政绩成为一些地方官员难以割舍的
情结，地方政府违规批地、大兴土木就成为必然现象。

这种政绩考核
机制必然诱发地方政府的短期行为，在政绩的刺激下，激励地方政府
在任期内热衷于卖地，从而催生了一批形象工程和政绩工程，造成土
地资源的滥用和浪费。

客观的讲，在城市化发展初期阶段，地方政府要发展城市建设，采取这种土地经营模式的确可以形成土地市场和房地产市场互相带
动的双赢局面，增加地方政府财政收入，加大城市建设投入。

这也是
为何早几年很多城市提出“经营土地”、“经营城市”一说的主要原因。

但是“土地财政”模式对于地方社会经济发展的贡献是短期的，暂时的，不可持续的，如果将其纳入地方政府财政的常规模式会产生很多
弊端。

第一，容易造成土地粗放利用和闲置问题，浪费土地资源。

为了增加地方政府财政的可支配能力，地方政府往往通过建设各
种开发园区，吸引外来资金投入。

在这个过程中，由于急功好利或者
为求政绩，出现随意圈占土地扩展，出台各种优惠政策，导致开发区
泛滥，土地闲置，严重浪费土地资源，进一步加剧我国仁弟矛盾。

第二，过分倚重房地产业和建筑业造成地方产业结构畸形。

为了使地方政府利益最大化，土地财政这种模式容易造成地方政
府政策过分向房地产业、建筑业倾斜，因为这些产业能够快速增加GDP，增加财政收入。

事实上，我国很多地方已经出现了这样的趋势。

这种单一、畸形的产业结构不利于我国城市化建设的可持续发展。

第三，土地财政模式在一定程度上增加了政府财政和金融的风险。

土地收购储备过程中，地方政府往往通过土地储备中心等政府性
公司以储备的土地作为抵押进行贷款，从而实现土地融资。

这种贷款
实际上是以政府信用作为支撑的，因此，其贷款风险实质上是转嫁到
了地方政府的财政风险上。

因此，既增加了地方政府的财政风险，也
加大了银行的金融风险。

第四，诱发地方政府违法用地，滋生腐败。

因为土地出让、批租等款项完全由地方政府支配，同时由于缺乏
有效的监管，土地审批成为地方政府的“摇钱树”和“零钱袋”。

基
于利益动机，特别容易造成地方政府违法用地。

事实上，这几年国土
资源管理系统查处的土地违法案件中，地方政府违法占地的因素占很
大比例。

同时，由此产生的权利寻租、贪污腐败现象也很严重。

基于种种弊端，必须扭转地方政府这种目光短浅的“以地生财”行为，必须尽快改变当前这种饮鸩止渴的“土地财政”模式。

要从根
源上解决土地财政问题，必须先削减地方政府“土地财政”的原动力，
因此，首先，要解决中央与地方关系的问题，合理划分中央与地方的
事权与财权。

要将部分中央与地方的共享税划拨比例向地方倾斜，保
证地方政府财权与事权的统一。

其次，对地方政府的考核标准和体系需要重新调整。

在当前的发
展阶段，中央对地方政府的考核在很大程度上还是针对经济发展指标
的考核，哪个地区的GDP增长快，财政收入高，哪个地区的地方官员
就升迁的快，反之，则没有升迁的机会。

应逐步转变以经济发展为唯
一考核标准的政绩体系，加大对政府公共服务方面职能考核的比重。

再次，要根本解决土地财政问题，就要为地方政府寻找到一个稳
定的，不依赖土地出让的税源，比如物业税，但是就目前来看，物业
税的开征还存在种种问题，但就长远来看，财产税可能是解决土地财
政问题的一个出路。

最后，要进一步严格土地管理。

这包括两个方面的内容，其一是
加强土地执法，充分发挥国家土地督察制度的监督检查作用，加大对
地方政府土地违法的惩处力度。

其二是严格界定政府征用土地的条件，将“公共利益”限制在非常清晰的公共利益范围内。

同时，应当通过
立法等强制性手段规定政府将出让土地的收益主要用于返还被征地
的农民，不能使其成为当地政府的“零花钱”，从而控制地方政府盲
目征地的冲动，从制度上杜绝“土地财政”。