闽南师范大学毕业论文土地财政的成因及影响分析The Origins and Effects Analysis of Land Finance*名：***学号：*********系别：经济学系专业：国际经济与贸易年级：2010级指导教师：**2013年12 月24日摘要近些年，地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但是长期来看，这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。

本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题，寻找相应的对策来破解土地财政困境，减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。

关键词：土地财政；影响；对策AbstractIn recent year，the local government earned land finance revenues by selling land，which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development.Key words:land finance; affects; countermeasures目录中英文摘要 (I)一、土地财政的成因 (1)（一）“土地财政”的界定 (1)（二）土地财政形成的体制背景 (2)二、土地财政产生的经济社会影响分析 (4)（一）土地财政对地方政府财政状况的影响 (4)（二）土地财政对城镇化进程的影响 (5)（三）土地财政对利益分配格局的影响 (6)三、打破土地财政的对策 (7)（一）财税体制改革 (7)（二）构建以民生为标准的政绩考核体制 (8)总结 (9)参考文献 (10)致谢 (11)一、土地财政的成因20世纪90年代以来，土地使用权和住房产权制度发生了很大改变，在城镇化、现代化的快速发展中，形成了在地方政府主导下以土地的资本化为路径的经济增长方式，继而产生了所谓的“土地财政”问题。

(一) “土地财政”的界定目前，学界对“土地财政”的概念虽然还没有定论，但对其内涵已基本达成了共识，本文研究的“土地财政”是指地方政府利用土地所有权和管理权依靠卖地取得的收入来维持地方财政支出，又叫“第二财政”。

土地财政是在现有土地使用权制度、财政体制、政绩考核机制、地区竞争制度等局限条件下，地方政府为了追求收益最大化的结果。

可以说，它反映了我国现代化、城镇化背景下现行制度、经济体制的内在矛盾。

土地财政涵盖的内容归纳起来包括以下几部分：第一部分是土地出让金收入。

就是指政府以国有土地所有者的身份，将土地使用权出让给使用者使用一定的年限，并收取出让合同价款。

土地出让金收入被认为是“土地财政”收入的最主要来源，也是地方政府预算外收入中规模最大的一块。

2000年以来，全国各地土地出让金收入增长速度飞快（见表1），2001年，地方土地出让总收入占全国地方财政总收入仅16.6%，到了2010年上升至历年之最71.7%，而且从2001年至2012年，土地出让金收入占总收入平均达50.29%，可谓是土地财政的“半边天”了，由此可见土地财政是名副其实的第二财政。

第二部分是土地相关税收收入。

主要包括五个税种和营业税的两个税目：土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税及建筑业营业税和房地产业营业税。

根据财政部2011年和2012年全国公共财政收入决算表统计数据，2011年，土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税五项税种合计收入为8828.45亿元，占全年税收收入额的比重超过9%。

①2012年上述五项税种共实现收入10127.99亿元，比上一年增收1899亿元，同比增长23%。

第三部分是与土地相关的行政性收费。

包括：耕地开垦费、房屋拆迁费、新增建设用地有偿使用费、土地使用费、土地租金以及与农业、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门相关的费用。

②第四部分是土地投融资，地方政府利用储备土地作为抵押获得的银行贷款收入。

据刘守英等人统计，东南沿海的一些县市，每年投入到基础建设上的资金中，土地出让收入大约占30%左右，地方政府自身投入的财政资金仅占10%，剩下60%的资金全部是靠抵押土地从银行获得的贷款收入。

①2011年全国公共财政收入决算表.财政部网站,/2011qgczjs/201207/t20120710_665247.html②樊继达.治理土地财政：一个公共分析框架[J].国家行政学院学报,2011(4):43-48①审计署2013年第24号公告审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额达38475.81亿元，其中政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元。

②表1 全国土地出让总收入占全国地方财政总收入的比重（单位：亿元）资料来源：财政部和国土资源部统计数据。

(二) 土地财政形成的体制背景1. 土地财政形成的体制背景之一——分税制财政体制财政体制要从1978年开始的财政改革说起，当时实行的是分灶吃饭的财政体制，到了90年代，中央面临很大的财政压力，为了提高中央财政的比重，1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]第85号），从1994年1月1日起全面施行。

根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，新体制将税种明确划分成三种，即中央税、地方税和中央地方共享税。

这次改革不仅范围广而且影响深远，可以说是我国财政体制改革的分水岭，其中最核心的内容在于中央政府和省级政府之间收入划分方式的彻底改变。

1993年，地方财政收入为3391.44亿元，占总财政收入78.1%，地方财政支出3330.24亿元，占总财政支出的71.7%。

中央财政收入为957.51%亿元，占总财政收入的21.9%，中央财政支出为1312.06亿元，占总财政支出的28.3%。

③1994年后，中央与地方的财政收支情况出现了根本的变化。

1994年，地方财政收入占①刘守英、蒋省三等.中国土地政策改革:政策演进与地方实践[M].上海:上海三联书店,2010:5-6②2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果.审计署网站/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html③李蓓.地方政府土地财政行为分析[J].现代物业(中旬刊),2010(8):60-62总收入由78.1%下降到44.3%，而中央财政收入占总收入的比例由1993年前的21.9%上升为55.7%，①财政收入主要向中央政府转移。

然而，分税制对中央及地方的支出范围没有科学规范的划分标准，含糊不清的支出层层压给下级政府，有些原本应该由中央负担的事务却在实际执行中推给了基层，造成地方政府承担了较大的财政支出压力。

以2012年为例（见图1），除了外交、国防、国债付息支出的责任绝大部分由中央承担，其他支出几乎都是地方政府一力承当。

中央把更多的事权下放，很明显导致地方政府承担的责任不减反增。

这就形成了地方政府收入与支出的不对等，缺口的规模扩大。

因此，地方政府为了解决吃饭问题，为了负担城市基础建设支出、为了拿出政绩，想要有所作为，必然要寻找增加财政收入的途径。

分税制改革后，正好为地方政府获取预算外收入提供了有利的条件，因为改革明确规定地方政府可完全支配土地出让金的全部收入。

如此一来，土地出让收入自然成为地方政府增加财政收入的理想选择。

土地资源的社会属性是国有垄断，并且归各地方政府管辖，获取土地财政收入为地方政府弥补财力不足提供了最佳的渠道。

分税制改革只是对预算内财政资金进行规范管理，对预算外资金收入的运作模式并没有进行有效管理，而且这次改革只是初步理顺了省级政府与中央政府之间的分配关系，没有在市县级政府确立一个合适的财权分配体系。

这便是造成地方政府利用土地资源提高财政收入的制度原因。

图1 2012年中央与地方政府主要支出责任划分情况资料来源：财政部统计数据。

①刘轶鹏、张硕.我国土地财政成因研究[J].今日财富(金融发展与监管),2011(11):232. 土地财政形成的体制背景之二——政绩考核体制分税制后中央的权利更加集中，中央政府和上级政府对下级有绝对的控制权，下级政府必须接受上级的考核，这是政绩考核的社会基础。

，我国自改革开放以来长期坚持以“经济建设为中心”，所以地方经济发展水平大都作为上级政府考核下级政府政绩水平的主要内容，这是政绩考核的经济基础。

所谓的政绩是官员晋升的主要依据，虽然考核的指标很多，但是重心往往不是“绿水青山”、“民生安定”、“幸福指数”等难以量化的指标，而是“GDP”、“财政收入”等易于量化的指标。

GDP作为政绩考核指标的原因有：第一，GDP指标属于数量性指标，便于计量，而其他指标（特别是社会发展类指标）无法量化或量化难度较大，第二，GDP指标通用性较强，而其他指标可能随着地区情况不同而发生变化，第三，GDP指标与地方政府自身利益的相关性较为直接，而其他指标较为间接，第四，作为委托者的中央政府可以有效控制该指标，而其他指标的可控性较差。

①那么，政绩考核体制为什么能够催生土地财政这一模式呢？这是因为土地财政可以在短期快速地满足地方官员的政绩需要。

第一，土地经营的收入是地方财政的主要组成部分，第二，土地经营可以在短期内拉动房地产业、建筑业、服务业的发展，从而创造巨额的GDP。

而GDP正是前述政绩考核的主要指标。

既然土地财政可以如此立竿见影，以地生财可以直接拉动GDP增长，地方政府有什么理由不去追求土地财政的快速增长呢？一旦做大GDP、保证本级财政运转的同时上缴更多的财政收入，它就能最大程度地帮助地方政府跑赢“晋升竞标赛”，其他任何行为都没有“土地财政”这么直接、有效。