清朝行政组织与行政职能（二）清代的中央行政体制1．内阁和军机处内阁和军机处是清代直接辅佐皇帝治国理民的最重要的中枢机构或决策机构。

它们是皇帝权力的组成部分，又不是皇权本身。

在体制上，它们属于官僚体系。

大体上说，乾隆以前，内阁起主要作用；乾隆以后，军机处则在辅佐皇权方面出内阁而代之。

一般认为，清代内阁制度沿自明代。

以大学士分兼殿阁，或者说，大学士俱加殿阁，有“中和殿大学士”、“保和殿大学士”、“文华殿大学士”、“武英殿大学士”、“学渊阁大学士”和“东阁大学士”，被称之为四殿二阁之制。

清代乾隆十三年（1748），省中和殿，增体仁阁，而以三殿三阁为定制。

同时针对以前内阁大学士未有定员的情况，规定大学士满、汉各二员，协办大学士满、汉或一员，或二员，因人酌派。

内阁“掌议天下之政”，内阁大学士因办理本章而“赞理机务”，因参与大礼而“表率百僚”，是以朝位班次俱列六部之上。

然而，雍正年间设立军机处之后，内阁大学士“必充军机，始得预政事”，其地位每况愈下。

内阁大学士辅佐机务的地位和作用，不再是因为其身为阁臣，而是因为其职兼部务。

于是，内阁作为辅佐皇帝的机构，其地位与作用也渐渐为军机处所取代。

军机处本内阁之分局。

赵翼《军机处述》云：“雍正年间，用兵西、北两路，以内阁在太和门外，儤直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入直缮写。

后名军机处。

地近宫廷，便于宣召。

”由此可见，从军机处设立的本意来看，军机处最初仅是中枢机构的一个值班制度。

在乾隆中叶以前，军机处尚不是全面辅佐皇帝治国理民的机构。

乾隆初年，军机处一度撤而复设，原因是西、北两路的“军务尚未全竣”。

然而，从乾隆十九年用兵准噶尔部开始，到乾隆五十四年撤兵安南，其间军事不断，军国大计在皇帝的“万机”中压倒一切。

军机处也就从参与军机，而渐渐成为全面辅佐皇帝治国理民的中枢机构。

军机处设军机大臣，有“大臣”、“大臣上行走”和“大臣上学习行走”之别，由内阁大学士、六部尚书、侍郎特简。

其属曰“章京”，满、汉各十六人，分为二班，每班满、汉各八人，额外汉章京无定员。

2．清朝的六部及其职能六部是中央主要的行政机构。

清朝承明代旧制，设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分别管理人事、财政、礼仪、军政、工程。

从清代制度看，六部之中，以吏、户、兵三部为重。

因为此三部各以大学士人一人领之，合满汉尚书、侍郎，有所谓“七堂”之名。

但此三部之中，吏部虽位于六部之首，但设立军机处之后，重要官职的任免皆由军机处秉承皇帝的意旨直接发表，吏部的事务只限于稽考中级以下官员的资历，根据例案予以准驳。

至于兵部，军政军令也因为军机处的“廷寄”制度而不能过问，实际上兵部已沦为收发军事命令与奏报的事务机构；常务工作，无非武职的任免，却由于重文轻武之价值观，而已经不为人所重视，与吏部不能相提并论。

清朝六部中，最重要的是户部，这不仅是与其余部相比而言的，而且是因为它是当时惟一的财政机构，这一点与唐、宋时代有很大的不同。

相比之下，刑部是政务较为繁重的政务机构，而且是一个专业性较强的部门。

因此，以政务论，户、刑二部是六部之中最重要的机构。

这可以从六部的内部设置可以看出，吏、礼、兵、工四部所属皆四司，独户、刑两部十四司（刑部后增至十八司）掌分省之事；更重要的是，地方政务例分钱谷与刑名两大部分，这两大部分虽然包含吏、户、礼、兵、刑、工，但实质是财政和司法，因此从中央到地方或地方到中央的行政运作看，户部和刑部是最重要的政务机构。

六部设官分职，较为划一，例设尚书，左、右侍郎，俱满、汉各一人。

这就是所谓“堂官”。

相对于尚书，侍郎有“副贰”之称，但与今天正职之下分管某项政务的副职不同，它“与尚书皆为敌体，题奏之草，有一不画，例不得上，奖贳罚过，皆所与同”。

所以它属于一种集体领导、集体负责的体制。

当然，这是就正、副之间而言的。

在满、汉官之间，由于满官的特殊地位，其权力往往在汉官之上，赏罚之间自也不同。

尚书、侍郎之下，则分司而理事，各司设郎中、员外郎、主事、笔帖式等官，通称“司员”。

所谓六部堂司官，即指上述官员。

3．理藩院理藩院是专门管理内外蒙古、青海、西藏、新疆及西南地区土司等少数民族事务的机构。

其建置与部基本相同。

内设尚书，左、右侍郎各一人，只是惟以满州人为官（间亦有蒙古人为之），汉人不与。

另外，又设额外侍郎一人，以蒙古人为之。

《大清会典》记载：理藩院“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚。

尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布国之威德”。

理藩院下设六司。

与中央废中书省和宰相相一致，明代在地方对省级制度进行了改造。

明代将沿袭元代的行中书省一分为三，以弱化地方权力。

在实际政务运作中，三司体制事权不一、遇事牵制的弊病逐渐暴露，于是又从中央派出巡抚、总督加以统率和协调。

在省以下，明代在继承元代经验的基础上，发展出了沟通省级机构与府州县的桥梁机构——道，初步解决了行省制度省区过大、下辖单位过于分散的问题，为后代甚至近代以来的地方行政管理开创了一条新路。

（二）清代地方行政体制1．行政分级清代国家在地方政治上，主要就是为了实现三大任务：一是维持社会治安；二是向社会征收赋税；三是从社会选拔官僚人才。

清代的地方行政管理系统主要体现在以下几个方面。

清代地方行政与前代一样，实行分级而治的制度。

《大清会典》记载：“总督、巡抚分其治于布政司，按察司，于分守、分巡道。

司道分其治于府，于直隶州。

府分其治于厅、州、县；直隶厅、直隶州复分其治于县。

而治其吏、户、礼、兵、刑、工之事。

佐贰而下皆任其弹压。

”[79]这就是说，地方的最高行政当局是总督和巡抚，其次是布政司和按察司以及分守、分巡道，再下面是府、直隶厅和直隶州，基层政权是散厅、散州和县。

清代地方行政体制是对明朝制度的继承与发展。

省一级的行政机构是布政使司和按察使司。

这两个机构的设置沿自明代。

但清代与明代不同的是，省级机构由三司变成两司，只保留布、按二司，裁革了都指挥使司。

但这并不意味着地方政治中不具备军政的内容。

清代在各省置八旗兵和绿营兵等驻守军队，这两支军队分别由驻防将军、副都统、协领、佐领、防御、骁骑校和提督、总兵、副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总两个各自独立的系统的将领分级统领，而总领于驻直省的督抚。

其职责相当于明代的卫所兵。

清代将自明代以来由朝廷派出、责在监察地方行政或特殊军事任务的督抚，置为地方行政的常设官员。

在一定意义上，清代督抚制度是明代都司制度的一种变相存在。

清代初年，各省布政使司设左、右布政使司各一人，这是沿袭明制。

康熙六年（1667）定制：各省只设布政使一人；其属有经历、理问、都事、库大使、仓大使等，额员一般是每职一人。

经历掌出纳文书；理问掌勘核刑名；都事掌受发文移；照磨掌照刷卷宗；库大使掌司库藏之出入；仓大使掌检稽仓庾。

按察使司设按察使一人。

其属有经历、知事、照磨、司狱等。

经历、照磨的职掌与布政使司属同；知事掌勘察刑名；司狱掌管理狱囚。

清代由布、按二司掌理一省之民政（与军政相对而言）。

具体地说，布政使司掌一省之政，司钱谷之出纳。

朝廷有德泽禁令，承流宣布，以达于有司；阖省僚属，以时颁其禄俸，满秩廉其称职、不称职，报督抚以达于吏部；十年会户版，均税役，登民数、田数，以达于户部。

凡有大兴革及诸政务，会议，经画定，报于督抚而行之。

按察使司则掌全省刑名、按劾之事。

振扬风纪，澄清吏治，大者与藩司会议，以听于部院；理合省之驿传；三年大比，为监试官；大计，为考察官；秋审，为主稿官。

[80]由此可见，两司在职掌上的分合是很明确的。

以分者言，布政使司为理财衙门，按察使司为司法衙门，即所谓一省之钱谷和刑名之总汇。

以合者言，省内凡有大兴革及重大事件的处理，必须两司会议。

但布、按二司也体现出一主一分的色彩，即布政使司掌一省之政，可以无所不管；按察使司偏重于刑狱范围。

在官品上，布政使为从二品，按察使为正三品，也在布政使之下。

总之，清代布政使在品位上高于按察使，在职掌上比按察使更全面，在行政上处于主导地位。

清代沿明之制，以府为地方行政的二级分区；同时也以直隶州作为一种变通。

大抵在原来府中分出若干州县作为一个独立的分区，实行以州领县，直隶于省的制度。

府与直隶州都直隶于省，也都有属县，他们是介于省与县之间的中间层级。

清代定制：每府设知府一人，其佐贰官有同知、通判。

其中同知分掌督粮、捕盗、海防、江防、清军、理事、抚苗、水利诸务；通判分掌粮运、督捕、水利、理事诸务，以佐知府之治。

直隶州每州设知州一人，掌直隶州一州之政令；佐贰官有州同、州判。

其职同府之同、通，额因事繁简而设，无定员。

其属有吏目、巡检、驿丞和税课使等。

吏目掌禁戢奸宄，防护狱囚，典司簿籍；巡检、驿丞等各因所属分地而掌其职。

[81]县和散州是基本的行政分区。

清代散州与直隶州制是不同的，但二者机构设置与属吏基本相同。

县设知县一人，掌一县之政令；以县丞、主簿为佐贰官，分掌粮马、征税、户籍、巡捕之事。

其属：典史：掌监察狱囚，如无丞、簿，则兼领之；巡检与驿丞：职与州同。

综上所述，清代地方政权的官僚可分为下四个层次：（一）正印官，即省为布、按二使；府为知府；州县为知州和知县。

（二）佐贰官，布政使司为参政、参议，按察使司为副使、佥事；府为同知、通判；直隶州和散州为州同、州判；县为县丞、主簿。

（三）首领官，布政使司为经历、理问、都事、照磨；按察使司为经历、知事、照磨；府为经历、知事、照磨；州为吏目；县为典史。

（四）杂职，布政使司的库大使、仓大使，按察使司和府的司狱，州、县的巡检、驿丞等在清代称之为“杂职”。

这四大层级构成了清代地方行政系统官僚体系的内在结构。

2．督抚制度“总督、巡抚分其治于布政司，于按察司”，二者不仅是地方行政的最高长官，也是地方行政的最高层级。

从根本上说，督抚之制的确立是国家加强对社会的政治控制的产物。

清代督抚这一行政层级是介于中央和省之间的一种新的行政分区，督抚之间的关系存在三种类型：一是总督兼巡抚，即只设总督不设巡抚；二是只设巡抚，不设总督；三是总督与巡抚分开。

前两种类型不存在分权、分治的问题，第三种类型中，则有一个分权、分治的问题。

但巡抚“例受总督节度”，“军政民事皆听总督主裁”，[82]所谓督抚分其治于司道，实际上是总督分其治于巡抚，巡抚再分其治于司道。

总督“掌综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”，[83]显然，总督掌有军、民两政的大权。

督抚虽然已成为地方常设职官，但他们也有“兼衔”的性质，即督抚在治理地方政务的同时，他们还有朝廷特派大员的头衔。

清代督府未设本衙门的属官，也无佐贰官，其既为朝臣又系地方官的双重属性，正是作为封疆大吏的特征。

清代这种在原有行政系统中增加更高的行政层级，侧重于政府内部的行政控制，这种做法在当时是有其积极意义的。

3．“道”的体制与运作《清朝通典》“各道”条记载：“……分守、分巡及粮储、盐法各道，或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼学政，或兼茶马、屯田；或以粮、盐兼分巡之事，皆掌佐藩臬、核官吏、课农桑、兴贤能、历风俗、简军实、固封守，以倡所属而廉察其政治。