公共政策视角下城市总体规划的应然作用与方法＊——以大伦敦规划及其配套文件为例童志毅摘要：在特大城市总体规划定位作用与编制方法的研究中看到，西方城市规划经历了从蓝图式、物质性的规划，向倡导式、过程性的规划演变之路，其实质是城市规划向公共政策属性回归的探索过程。

《伦敦空间发展战略》（SDS，简称“大伦敦规划”）便是其中典型的一例，在英国相当完善的规划体系和社会制度条件下，向我们展示了城市总体规划作为一项重要的公共政策所应当具有的特征、地位、作用，以及其具体的编制方法。

本文通过对“大伦敦规划”及其配套文件的解读和关联性分析，重点研究“大伦敦规划”如何体现公共政策的内涵、如何发挥公共政策的作用以及如何进行政策设计与表达。

实际上这分别是从规划内部体系、外部条件以及技术方法三个方面进行的研究，以期在当前我国社会经济发展方式转型、政府治理能力现代化的进程中，对城市总体规划改革创新的内容与方向有所启示。

关键词：公共政策、城市总体规划、大伦敦规划1.总体规划的公共政策属性二十世纪六十年代以来，西方城市规划从蓝图式、物质性的规划，向倡导式、过程性的规划演变，可以被看作是城市规划回归公共政策属性的一条演进过程。

尤其是城市总体层面的规划，发展到今天，已更加强调规划“小系统”与社会、经济、文化“大系统”发展之间的横向互动关系、强调各层次规划之间的竖向协调关系，也更加重视规划编制过程中社会各界的参与协作、重视规划实施中的动态监测与评估。

“大伦敦规划”在伦敦大都市区的城市规划体系和公共政策体系中都具有纲领性的地位，它以空间资源为抓手，充分体现了“公共政策是多元主体参与下经由政府做权威性的价值分配的动态过程”这一内涵。

借以政策学的理论和模型来概括和剖析，具体包含以下属性特征。

＊住房和城乡建设部软科学研究项目《转型背景下特大城市总体规划编制技术与方法研究》（项目编号：2011-R2-29）部分成果。

1.1.系统性与周期性首先从规划编制体系上，“大伦敦规划”与其配套文件都是由大伦敦政府发布的，但相互之间有明确的横向分工、衔接以及有序的滚动修编机制，充分体现了政策学的系统理论与周期理论。

“大伦敦规划”（SDS）的每一轮检讨和新编都与大伦敦市长的任职周期相匹配，并主要负责制定战略目标和政策框架；“补充规划”（SPG）为后续不定期发布，负责深化交通、住房、绿色网络等各个重要的专项内容；“实施规划”（IMG）为每三年定期发布，负责制定近期行动计划和预算，并作为大伦敦市长致地方政府、部门及公众组织的政策“工具包”；“年度报告”（AMR）则负责每年监测规划实施的进展和绩效水平，并对下轮编制实施规划提出调整建议。

1.2.权威性与综合性政府通过公共政策对公共资源进行权威性的价值分配，其行为主体和行为实质都应当十分明确，其行为目标都应当尽可能一致。

“大伦敦规划”首先是由市长亲自领衔、市长办公室组织，从交通、住房等核心部门抽调专员，形成工作小组，因此具有相当集中的决策权。

其次，在编制内容上，“大伦敦规划”将城市发展的各项子系统统筹到既定的发展目标和统一的空间框架中，确保各项政策之间的连贯性和一致性，并确保与国家法律和国际条约的一致性，从而达到资源配置综合绩效最大化的目的。

1.3.协作性与过程性团体理论和博弈理论认为，公共政策是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间一种平衡的产物。

“大伦敦规划”的编制过程是一项严格的、公开的政策制定过程，十分注重市级政府与地方政府之间、政府内部多部门之间的商议和协作，并按照法律规定的程序全面开展公众参与和监督。

基于西方社会相当高的政治参与水平，规划的意义更多体现于编制过程，以充分的讨论来取得统一的价值观，直至所有利益相关者对城市发展的目标和策略达成共识，从而尽可能地平衡各方利益。

2.总体规划在公共政策体系中的地位和作用2.1.作为自上而下的统筹工具伴随着历史演进与政治改革，二十世纪九十年代末，从撒切尔政府到布莱尔政府，英国加强了国家干预的力量，同时，伦敦在巩固全球城市地位中需要有一个更强大的区域腹地城市群来支撑，2000年，大伦敦市政府应运而生，负责管理伦敦市及其周边32个自治市，于国家与地方市镇之间起到自上而下的统筹协调作用。

第一任大伦敦市长利文斯通(Ken.Livingstone)一上任便开始主持编制第一版“大伦敦规划”，于2004年通过英国中央政府的正式批准后成为法定文件。

法律规定，各自治市的地方性发展文件（LDF）都必须与大伦敦规划相符合，地方的各类规划决策中必须要把大伦敦规划所提到的内容考虑进去，除非地方上能够提出足够的不能这么实施的理由。

大伦敦规划以伦敦大都市区的空间为平台，在产业、住房、交通、环境等方方面面确保了地方发展的平衡性和主次顺序，成为大伦敦政府进行地方统筹的主要工具。

2.2.作为公共资源管理的法律文件按照英国的城市规划法律，像“大伦敦规划”这样层级的战略性结构规划，具有纲领性和原则性的特征、具有普遍的适用性和相对的稳定性，经过立法机构审议和中央政府批准后具有法律效益，能够成为大伦敦地区各个专项补充规划（SPG）和各个自治市地方规划（LDF）的主要依据。

在法律程序上，大伦敦管理局的“行动法案及政府导则”中，对规划的总体目标、制定过程、修改和更新程序做出明确的规定，而且在实际操作中，它是按照规定被执行的。

2011版“大伦敦规划”从预案咨询到正式发布经历了约三年半（2008年7月至2011年末），其中开展了多次立法机构和部门商议、两次全面的公众咨询和公共审查会、各类第三方评估以及一次由国家秘书处指定的独立评判小组进行的民意测试等。

2.3.作为市长的施政纲领在伦敦，制定战略规划是伦敦市长的职责，大伦敦管理局（GLA）的行动法案规定，市长必须要制定一个空间发展战略（SDS，即大伦敦规划），并且不断地检讨和更新。

现任的大伦敦市长布里斯约翰(Boris Johnson)在规划文本的序言里表示：“我很高兴发行我的伦敦空间发展战略，它是实现我作为伦敦市长对于伦敦发展成为全球最佳大城市的发展愿景的基石。

”在规划的文字表述里也大多采用了“the Mayor（市长）”作为主语。

可见一斑，大伦敦规划不仅是由市长亲自参与并以他的名义编制和发布的，而且市长会把他在如何实现可持续发展、建立一个健康的经济环境和更具包容性社会等问题上的决策应用在规划中，相当于他的施政纲领。

而在选民制度的监督下，市长允诺公众的这些目标有没有得到实现变得尤为关键，这就要求规划更加注重实施以及实施效果的评价。

2.4.作为汇集各类政策的空间平台按照“大伦敦规划”的原文表述：“大伦敦规划是伦敦的整体性战略，为伦敦未来的20-25年制定一个综合了经济、环境、交通和社会的发展框架”。

而总体规划的整体性、综合性实质在于政策是否能发挥最大的综合作用。

在市长责任制的保障下，大伦敦规划在编制的时候能够汇集政府各部门的力量，并不断商议直至达成共识，从而确保政府各部门的政策得到合成，使各个专项政策作用在同一地区时不会有重大的矛盾，而使政策的综合作用能够最大化。

因此，大伦敦规划也可以看作为一份在地理和区位上（尽管不是具体的场地、也不是具体的土地利用）汇集政府各方面战略的文件，这正是城市规划在公共政策体系中所担当的空间平台作用。

当然，大伦敦规划不可能做到“一网打尽”，后续会有住房、绿色网络等各种专项补充规划（SPG）相继出台2，将大伦敦规划所确立的规划原则和基本格局进行细化落实。

3.政策内容与政策设计方法法律规定，“大伦敦规划”应当只处理对伦敦具有战略意义的重要事情，法律还要求了大伦敦规划应当重点考虑三个领域的主题：经济发展与创造财富、社会发展、改善环境。

因此它在规划内容上强调关注长远、聚焦重点，但它并不是“虚的”，而是在政策设计上形成规划衔接的“接口”，在整个规划体系和政策框架中强调规划内容被层层落实和深化的机制。

3.1.形成明确而又具体的战略目标所谓战略，首先需要设定一个明确而又具体的战略目标。

2011版的大伦敦规划基于全面的现状评估和未来趋势环境分析，在规划中明确提出“未来20-25年将伦敦建设成为卓越的全球城市”的总体目标。

所谓卓越的全球城市是指，有为城市居民和企业提供不断扩大的各种机会，能够达到最好的环境标准和生活质量，并且能够以它的方式引领世界去应对21世纪的城市发展挑战，尤其是气候变化，具体分成六项子目标（详见表1）。

总目标是与国家政策要求保持一致的，而每一项子目标是支撑总目标且能更加详细地与规划涉及的各个方2补充规划发布详情可见/priorities/planning/supplementary-planning-guidance面相对应，分解出更为具体的一条条政策目标，以利于实施。

表1 大伦敦规划的目标体系（第1.1条政策）3.2. 形成基于空间的政策分区整个大伦敦规划及其配套文件里并不能找到任何具体的土地使用规划图，而是通过一张总体的“空间要览图”（Key Diagram ，图1）将空间战略中涉及的各种要素汇集起来，并与文本中列出的政策条目一一对应。

包括确定：现有的增长边界、绿带和开放空间、基于交通联系与周边区域建立的主要发展廊道、中央活动区和各级城镇中心，并用符号表示三类策略空间（机会地区、强化地区、有待更新的地区），以及区域公园和有机会成为区域公园的地区等。

这相比于用“几轴、几圈、几心”来概括的空间结构图要详实许多，它表达的并不是整体的规划结果，而是表达宏观层面对每个区位接下来一段发展时期内所提出的要求和导向，因此更具实际引导意义。

图1 空间要览图（Key Diagram ）这里还有两种不同的政策分区方法，一种是“定点”的方法（图2-A），例如机会地区(Opportunity Area)和强化地区(Intensification Area)3，大伦敦规划里只是确定对这两类地区不同的引导要求和发展原则，并确定是哪些区位，后续再推出该区位的深化补充规划（SPG）。

例如Vauxhall Nine Elms Battersea地区发展框架，在综合考虑了所有叠加于此地的政策基础上，再形成土地利用方案和城市设计方案，而方案的评价原则则是基于大伦敦规划里所提出的引导要求是否违背。

另一种是“定性”的方法（图1-B），例如对中央活动区（CAZ）的空间规划，大伦敦规划里只是确定每一块混合利用的特征和主导功能，后续再推出该类混合地区的深化补充规划（SPG）。

举例来源: 大伦敦规划、VNEB OA地区发展框架图2 政策分区的两种类型与表达3.3.形成易于检索的政策条目在核心内容上，大伦敦规划选取了与城市长远发展相关的重要问题，分成人口（包括住3机遇性增长地区指棕地、巨大的住房、商业等开发空间，规划应加强公交设施建设等；强化开发地区指有良好公交系统的建成地区，规划应拓展更高密度的开发。