我国已进入改革发展的关键转折期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，在步入“重要战略机遇期”的同时，也进入了公共危机的高发期。
准确认识和把握公共危机管理特征，提升领导者的公共危机管理能力，科学高效地进行危机管理，是摆在我国各级政府面前亟待解决的一项重大课题。
对各级政府而言，处置突发公共事件的能力是执政能力强弱的直接体现。
一、危机生命周期与危机管理关键决策点与任何一个生命体一样，公共危机事件也有一个孕育、发生、发展、高潮和回落的过程，即危机生命周期。
图1就是一个完整的危机事件在二维坐标轴上运行的轨迹。
在图1中，横轴表示危机孕育、发生、发展、高潮和回落的时间序列，纵轴表示危机在不同的时间点上给社会或组织带来的风险、损失或威胁。
在横轴的上方，有一条与其平行的虚线，叫临界线。
临界线是危机可控与不可控的分界线。
超过了临界线，说明危机将导致社会系统正常运行中断或失序，进入紧急状态，也就是说危机给社会或组织带来的风险、损失或威胁已经超出了其能够承受的程度。
临界线的主要标志有人员的直接伤亡程度、财产的直接损失程度、公共危机对相关环境和社会秩序的破坏程度以及政府或组织直接面对的国际社会的压力或负面影响程度等。
临界线与危机运行轨迹曲线有两个交叉点，即临界点。
临界点在时间轴上的投影就把整个危机时间划分为三个阶段：危机前、危机中和危机后。
从发展的时间序列角度分析一个完整的危机事件，其中有四个具有关键作用的“作用点”，分别是诱发因子、触发点、临界点和转折点。
诱发因子是指潜在的危机诱发因素，也就是致灾因子。
潜在的公共危机诱发因素可以分为三类：一是潜在的自然诱发因素，如地震、火山喷发、海啸、龙卷风、病菌等；二是潜在的技术、管理诱发因素，如核泄露、技术缺陷、管理手段落后等；三是潜在的社会诱发因素，如人的不安全行为、社会矛盾恶化、劳资关系紧张、地区差距扩大以及政治、经济、文化、军事冲突等。
触发点是指某个对正常秩序具有破坏性或冲击性的行动或事件，也就是前面所讨论的突发事件。
触发点本身具有某种不确定性，但触发点必定是某个诱发因子长期孕育、发展到一定阶段的产物。
临界点是危机触发后，程度达到使社会系统正常运行中断或失序的一种紧急状态。
转折点是危机转化的关键点，在这一点如果处置得当，危机的风险、损失或威胁就会降低，危机向优化的方向转变；如果处置不当，危机的风险、损失或威胁就会进一步增强，危机向恶化的方向转变。
这样，公共危机管理就被划分为三个阶段。
1．危机前阶段危机前阶段的管理是指对可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患或者发现可能导致大面积扩散趋势的个案进行监测、预警和预控的过程。
危机前阶段往往被认为是“准危机”状态，此时还未升级为导致整个社会系统运行中断或失序的全面危机，因此是危机治理的黄金时机。
诱发因子、触发点、临界点是危机治理的关键点，要对其加以预测分析。
任何危机事件都有预兆，只不过是有的预兆明显，有的预兆不明显而已。
有的预兆仅凭借肉眼的观察就可以看出，而有的预兆则需要通过特定的仪器设备才能检测出来。
因此，对潜在的危机进行预防就必须有专门的管理部门来对危机事件的各种预兆进行监测和收集信息，对已经积聚一定的能量、即将发生危机的监测对象，要通过预警来加强防范，以防止危机的发生。
对潜在公共危机能否早发现、早报告、早控制，是政府能否及早采取行动、消除危机的关键。
但是，并不是所有预警信号都能被发现并得到足够的重视，如何及时准确地捕捉到这些信息并及早采取应对措施，力争使它们不演变成危机，是公共危机管理的关键环节。
因此，政府要努力在危机来临前尽早地发现危机的预兆，建立一套能够感应危机的信号指标体系，并通过系统对所有信号指标进行科学分析，对危机风险源、危机征兆不断危机生命周期与危机领导力提升●朱瑞博行政领导26领导科学2009·6月中地进行监测，准确判断危机发生的速度、规模、损害程度以及发展的趋势，及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取相应的应急行动（李经中：《政府危机管理》，中国城市出版社2003年版）。
领导者能在危机尚未全面爆发时预先识别出潜在的诱发因子、触发点和临界点，并采取相关措施将潜在危机化解于萌芽状态，是成本最低的危机管理方式，也是危机管理的最高境界。
2．危机中阶段危机中阶段的管理也常常被称为应急处理，是指一旦危机事件形成或者爆发，政府根据事先制订的应急预案，迅速采取应急行动，控制或者消除正在发生的危机事件，减轻灾害危害，保护人民生命和财产安全。
危机全面爆发后的转折点是危机治理的关键点，如果处置得当，危机很快就会得到化解；如果处置不当，危机就很可能恶化。
因此，应急处理是政府危机管理的核心，也是整个政府危机管理过程中最困难、最复杂的阶段。
在应急处理的初始阶段，一方面要根据危机事件的大小，合理确定应急队伍及装备、设施；另一方面要根据危机事件爆发的特点，合理确定应急防范的范围。
建立高效的应急指挥系统是应急处理成功的关键，一个高效的应急指挥系统能够协调、整合一切应急资源来控制危机局面、遏制事态恶化、指挥抢险救灾、提供物资保障和保证正常秩序。
3．危机后阶段危机后阶段的管理是指在危机被妥善处置并受到有效控制而趋于稳定后，对危机事件造成的危害后果进行评估，在评估的基础上做好恢复与重建工作。
在这个阶段，政府危机管理的重点是：根据危害评估结果，对危机恢复工作进行整体规划，有计划、有步骤地恢复重建，使组织或个人尽早地从危机状态中解脱过来，尽快地进入正常状态。
在这一阶段，应该增强工作透明度，千方百计地激发民众的自救能力。
此外，还应该充分发挥社区、志愿者组织、红十字会等非政府组织在各种危机事件中的应急救助作用。
二、危机领导力体系政府是公共危机管理的当然主体，政府领导者则是危机管理决策的核心。
对于处在转型期的中国，及时有效地应对和处理各种危机事件已成为各级政府必须面对的重大挑战。
在公共危机中，领导者面临着同一场景：社会或组织正在受到生命和财产损失的严重威胁，赖以维系社会秩序的价值观受到冲击，事态发展和环境变化具有高度的不确定性，可以采取处理行动的时间非常有限。
因此，准确认识和把握公共危机管理特征，提升领导者的公共危机管理能力，科学高效地进行危机管理，是摆在我国各级政府面前亟待解决的一项重大课题。
危机管理能力是指行政领导在危机萌芽、发展、处理过程中采取有效措施，减少危机灾害，保护人民群众利益的主观条件和个人素质的总和［徐铜柱：《危机处理能力：行政领导公共治理能力的重要尺度》，《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2005年第1期］。
领导者的公共危机管理能力主要包括危机前的预警识别力，危机中由迅速决策力、资源配置力和信息沟通力构成的快速反应力，危机后的学习反思力。
此外，还包括对各种信息的搜集、分析、甄别、把握能力以及良好的心理素质两种基本能力。
这些能力共同构成了危机领导力体系（见图2）。
危机前阶段的预警识别力是指对可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患或者可能导致大面积扩散趋势的个案等危机诱发因素具有敏锐的观察判断和正确识别能力。
高超的预警识别力能使领导者在危机尚未全面爆发时预先识别出潜在危机，并采取有效措施将潜在危机化解于萌芽状态。
这是成本最低的危机管理方式，也是危机管理的最高境界。
危机发生后，转折点是控制危机蔓延的关键环节。
因此，决策者必须在第一时间快速反应，以实现对转折点的有效控制。
快速反应力由迅速决策力、资源配置力和信息沟通力构成。
迅速决策力是领导者凭自己的经验、洞察力和直觉在有限的信息资源、有限的专家咨询等约束条件下进行非程序决策的能力。
在危机管理中，时间是最稀缺的资源，领导者必须对突发事件进行快速判断、快速反应、快速决策、快速行动以及对方案进行快速修正。
资源（人、财、物）的即时需求与资源存量及使用之间的矛盾是突发事件对政府的主要考验之一。
面对瞬息万变的危机情景，领导者必须具备在有限的时间内迅速动员各种社会资源投入到危机管理过程中的能力，以及统筹全局、协调各部门密切合作的能力，要能够及时动员各种社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企事业单位等力量进行危机救援和恢复重建，科学地协调、组织、配置社会的人力、物力、财力，在最短的时间内达到社会资源的最优整合，快速、高效地实现公共危机管理目标。
有效的信息沟通是解决传播危机的关键。
领导者非凡的信息沟通能力有助于帮助公众更好地认识危机，并做出理智的判断。
在全球化和信息化的背景下，信息的27领导科学2009·6月中传递、交流非常频繁、快捷，这使得危机很容易跨越地理界限而迅速扩散。
面对突发事件，当没有明确的官方消息时，人们主要通过人际传播来获取信息，这时谣言、传言就会迅速蔓延，引起社会公众的恐慌，使危机管理的难度加大。
因此，领导者必须具备较强的信息沟通和危机公关能力，能够主动与新闻媒体、上下级领导和人民群众进行信息沟通，安抚社会公众的恐慌情绪。
学习反思力就是危机结束后，领导者深入剖析、甄别危机诱因，反思应急处理过程中的经验得失，发现原有危机管理体制中存在的种种问题，进而加以修正和改进的能力。
在危机管理的各个阶段都离不开对各种信息的搜集、分析、甄别和把握，领导者必须在这些有限信息的基础上对危机作出快速反应和采取有效处置措施。
在危机管理中，领导者承受的心理压力最大。
领导者科学决策的水平、危机管理能力的发挥在很大程度上受到其心理素质的影响，因此，领导者必须具备良好的心理素质，冷静、果断、审慎地处理危机。
三、公共危机管理绩效评估与领导问责制2003年“非典”之后，党中央、国务院明确提出了加快突发事件应急机制建设的任务。
近年来，各地方、各部门按照党中央、国务院关于加强应急管理的部署，不断加强“一案三制”（编制应急预案，完善应急机制、体制和法制）建设，使应急管理能力得到显著提升。
在“一案三制”的建设过程中，对公共危机的绩效评估和领导问责是较为薄弱的一个环节。
现阶段我国政府公共危机管理绩效评估和领导问责方面存在的问题有以下几点。
第一，奖惩机制和干部考核制度不健全。
最好的救灾远远不如最好的防灾。
随着危机诱发因子由小到大积累，解决危机的代价往往以几何级数增加，危机一旦形成，化解的难度之大、代价之高，往往超出人们的想象。
因此，必须把导致危机事件的诱发因子作为危机治理的逻辑起点。
但在现实中，我国很多领导者还存在着“重预案轻防控”、“重应急轻预警”的意识，对各种潜在的危机事件诱发因子抱有侥幸心理或持鸵鸟心态。
危机意识的缺失往往导致危机不能在初级阶段得到有效控制，从而常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象。
第二，领导问责的主体难以确定。
很多地方政府还没有设立专职的政府危机管理机构，政府危机管理职能一般由临时性机构承担，或者由政府办公室兼职负责，这样就难以确定危机管理各个阶段的责任人，难以评估这些责任主体的危机管理绩效。