土地储备制度专题一、国外土地储备制度⏹土地储备制度最早起源于1896年的荷兰。

到20世纪初期，瑞典也开展了土地储备工作，随后匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、以色列、荷兰、挪威、西班牙、德国、瑞典和瑞士等国家实行了土地储备制度。

此外加拿大、澳大利亚、波多黎各等国家也实行了这个制度。

美国的纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。

⏹不同学者给土地储备制度下的定义很多，理解不同，可以归为三类：⏹最狭义的：政府为将来公共设施使用，而在需用之前预先取得土地，以确保土地的可用性，并减少土地取得成本的措施。

⏹狭义的：政府在需用前预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目的一致的开发，以确保计划有效执行，并引导都市合理发展的管制措施。

⏹广义的：对都市成长、土地利用及土地价格方面都具有实质影响力的大规模土地取得、管理及处分。

⏹综合来看，土地储备的基本含义是：在土地需要开发利用之前，由公共机构（团体）将其获取并持有，以作为未来开发之用，或用作实现某一公共利益。

土地储备目标各国实施土地储备政策的目标基本定位在：⏹促进都市有计划且均衡发展；⏹提供住宅；⏹改善都市生活环境；⏹抑制土地投机，平抑地价。

⏹部分国家因社会福利制度推行的需要，也开展相应的土地储备。

如荷兰的土地储备是1896年从阿姆斯特丹开始的，当时，荷兰的主要城市都进入了高速发展阶段，为涌入城市的工人提供住房是土地储备的最根本原因。

而即将开发的土地位于海平面以下，在开发前需要整理改造。

由于荷兰此前已建造一套庞杂的全国性排水系统，土地整理改造需要依赖该系统来完成。

因此，由国家而不是私人来购买土地并进行开发，成为顺理成章的事情。

在瑞典，虽然从未出现过人口太多、增长太快的问题，但在瑞典，公共不动产计划被看作推动社会福利的一种方式，为所有人提供合适的住宅和优良的居住环境，是公共福利的重要内容。

19世纪末，瑞典向美洲的大量移民为20世纪初的土地储备提供了可能。

⏹储备土地的来源⏹国外储备土地的主要来源是城市周边的土地，大部分是以前的农地，用于未来城市扩张时的需要。

⏹当然，城市内部尚未得到充分利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地，也可能被收购用于储备。

⏹土地取得方式和价格⏹各国土地取得的方式，大多以协议购买为主，但为实现以合理的价格购得都市发展需要的土地，必须有相关的措施和手段配合，而最常被使用的辅助手段是征收权和优先购买权，或者以秘密方式通过协议价格购买。

⏹各国对于储备土地的地价补偿计算，约有三种方式：现时土地使用价值，冻结价格和市价。

通常情况下，以现时土地使用价值和冻结价格进行补偿的地方，土地储备对城市土地价格的影响力，比以市价补偿的大。

⏹土地处置方式⏹各国在处置储备土地之前，都进行土地的整理和改造工作，使土地具备足够的开发条件能满足受让人的开发目的，减少开发时间和成本的不确定性。

⏹具体到土地处置方式上，多采用出租或出售。

一般来说，以出租方式为主的国家，其政策目标的成效较为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以获得土地价值上涨的部分收益。

⏹土地储备机构设置⏹多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机构主动参与，并通过影响地方政府来共同执行土地储备政策。

⏹土地储备工作的资金运行⏹大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补助或贷款以及发行债券取得，少部分依靠地方政府税收。

可以说，各类财政金融手段的配合为土地储备制度的实现，提供了必不可少的资金保障。

荷兰1922年将城市信用银行改组为荷兰城市银行，中央政府提供总资本的1/2，中央银行同意对城市期票贴现，使该银行成为荷兰各城市当局土地储备资金的主要来源。

⏹土地储备制度的配套体系⏹土地储备制度的施行必须有相应的法规体系进行配合。

在瑞典，1949年和1956年颁布了征收法案和优先购买权法案。

这些法规增加了制度的透明度和规范性，也确保了土地储备制度的顺利实施与土地市场的稳定。

为达到社会公益最大化和保持城市的有序发展，土地储备制度也必须与城市规划和土地利用计划进行结合。

法国将城市土地发展计划分为优先都市化区、集中发展区、开放空间等6类，不同类型用地，采取不同的土地储备模式，以实现规划目的。

⏹土地储备的成效⏹经过长期实践，各国在土地储备制度实施方面取得一些成效。

⏹在促进都市有序发展、提高土地利用效率方面，效果显著。

尤其在荷兰、瑞典等国家，大量储备土地的结果是创造了闻名的高品质都市环境。

⏹对减缓都市区人口成长压力，具有一定作用。

在法国的巴黎区域、荷兰的四大都市区以及瑞典的斯德哥尔摩地区，由于取得都市发展用地，并配合国家计划的实施，有效地疏散了都市区人口，减缓了人口压力。

⏹但也有一些有待商讨的现象。

比如，对抑制地价上涨的效果不一致。

在瑞典和荷兰，实施土地储备的主要目的是提供足够的住宅及高品质的都市居住环境，意想不到的是对稳定地价也有非常好的效果。

当然这不仅是大量储备土地的结果，也是相关的税收、计划、法规等措施与土地储备政策密切结合的结果。

但在加拿大和澳大利亚，虽以抑制地价上涨为主要目标，但由于土地储备的规模不大，对地价的影响有限。

⏹土地储备的负面影响⏹在实施土地储备制度的地域范围内，可能达到预期的政策目的。

但对实施范围以外的土地，可能有负面影响。

例如，瑞典以储备住宅用地为主，游憩休闲等用地不在储备范围内，这类土地价格有大幅上涨趋势。

⏹土地储备制度必须长期持续执行，才能显现其抑制地价的效果。

荷兰、瑞典和加拿大某些城市，长期实施土地储备，抑制地价上涨的效果明显。

在澳洲南澳大利亚省，由于长期储备土地，地价上涨率低于其他地区，但终止土地储备几年后，地价又明显上涨。

⏹土地储备能否有效消除土地投机、抑制地价上涨？⏹国外理论界对此持不同观点：鼓励推行土地储备制度的学者认为可以实现；⏹持不同观点的学者认为，如果没有政府补贴很难实现，他们认为储备土地可以在短期内通过大量抛售达到抑制土地投机的效果，但是长期则不可能。

⏹国外的实践也证明，这个目标只能在政府严格管制下才能实现。

在此范围外，甚至可能会产生负面效果。

⏹比如法国，各种管制使用区范围内的土地投机受到抑制，但管制范围外的土地，土地投机仍然存在，地价上涨的压力亦未减缓。

二、我国土地储备制度的发展历程⏹土地储备制度含义：指城市土地储备中心依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过征用、收购、置换、转制、收回等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由土地储备中心组织进行职工和居民的安置、房屋拆迁、土地平整等一系列土地整理工作后，将土地储备起来，再根据城市规划和城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。

⏹具体可归结为：统一征用、统一回收、统一储备、统一开发、统一出让、统一管理的六统一制度。

⏹在我国，城市土地归国家所有，通过实行土地有偿有期限使用，形成土地市场。

在这种土地制度框架下，国家是唯一的土地所有者，国有土地使用权出让和出租形成垄断性的城市土地一级市场；从国家取得的合法土地使用权在合同规定的范围内可以进入市场流通，进行转让和转租，形成竞争性的土地二级市场。

⏹但是，由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地的产权不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能实现城市土地一级市场的垄断供应，出现了一个巨大的灰色土地市场，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，既造成了国有资产的流失，又导致市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生，扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理也造成很大困难。

对于已经纳入有偿使用的土地供应，大部分土地采用了协议出让方式，致使出让价格偏低，政府官员“寻租”现象严重。

⏹因此，启动新的城市土地使用制度以后，如何规范和有效管理土地市场，就成为政府迫切需要解决的一个问题。

在这种背景下，城市土地储备制度作为一种制度创新应运而生。

⏹我国土地储备制度的产生：⏹在我国，土地储备制度最早起源于20世纪80年代初期的香港。

⏹在内地：⏹1996年在上海成立了第一家土地储备机构——上海市土地发展中心。

⏹1997年，杭州土地储备中心开始启动，其建设成果和经验在1999年的全国土地集约利用市长研讨班上引起强烈反响。

⏹1999年6月国土资源部以内部通报的形式转发了《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广。

⏹2001年4月30日国务院发布的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（15号文件），明确要求“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府试行土地收购储备制度”。

⏹从此，众多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备制度在全国实施，并得到快速发展。

三、我国城市土地储备制度的运作⏹必须考虑⏹我国土地制度的特色。

土地制度是国家基本制度。

宪法规定，我国实行社会主义土地公有制，土地只能为国家或集体所有，国家和集体以外的民事主体，不能成为土地所有人。

⏹土地所有权不能以任何形式交易。

土地所有权的买卖、赠予、互换和以土地所有权作为投资，均属非法，在民法上应视作无效。

土地使用权从土地所有权中分离出来，使之成为一种相对独立的物权形态并且能够交易。

⏹土地储备实质上是土地使用权的储备，各地规定的由政府成立专门公司收购土地进行储备，其收购的也是土地使用权。

⏹土地资源市场化配置方式。

中国特色的土地制度和中国社会主义市场经济的内在运行机制要求，在现阶段的中国必须综合运用市场机制和计划机制来配置土地资源。

市场配置可以有效提高土地的利用率和生产率，计划配置则可以保障国家对经济运行实行宏观调控，两种方式缺一不可。

构建社会主义市场经济条件下的土地储备运行机制，必须同时运用市场手段与计划手段。

⏹地区经济发展的差异性。

中国尚处于社会主义初级阶段，经济发展的总体水平还不高，地区之间的发展也很不平衡，因此，不同的地区应该根据本地区的经济发展总量水平和房地产市场的活跃程度，选择不同的土地储备方式。

⏹运行目标⏹促进土地市场的规范发展；⏹提高政府对城市土地市场的调控能力；⏹增加政府的财政收入；⏹盘活国有企业的土地，为国有企业改制服务；⏹为居民提供可负担的住房；⏹促进城市经济的健康发展，为城市经济的发展创造一个优良的环境。

⏹城市土地储备制度的各种目标之间存在一定的联系，既有相互促进的，也有相互冲突的。

⏹因此，城市政府在制定城市土地储备的功能和目标时，应当统筹兼顾，根据特定的环境和条件，确定每一发展时期的优先发展目标，并协调好各种目标之间的关系。

运作原则（1）垄断土地一级市场，搞活土地二、三级市场城市政府必须对城市土地一级市场进行垄断，“统一收购、统一开发、统一规划、统一出让”。

这样可以保障土地利用总体规划和城市规划的顺利实施，有利于城市土地的集中、优化利用，也有利于规范土地市场，减少炒卖地皮现象。