2007年，国土资源部、财政部、人民银行联合下发了《土地储备 管理办法》（国土资发〔2007〕277号），对土地储备制度作了系统 性规定；

2012年11月5日，《国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银行 业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发 〔2012〕162号）正式下发。
（一）土地储备相关概念
土地一级开发是指土地储备机构按规定确定 土地一级开发单位，依照土地利用总体规划和 城市规划，对国有土地、集体土地依法实施拆 迁、收回、征收和市政基础设施建设，达到土 地供应条件的行为 。（开发整理、储备开发、土地整治、
土地整理等其他叫法）
土地储备的运作过程是将“生地”整理开发成”熟地”的过程，是土地的 一级开发过程。土地一级开发可以由土地储备机构承担，也可以由土地储 备机构委托或通过招标方式选择有实力的经济实体承担。

截至目前，全国已有2000多个省、自治区、市、县相继成立了土 地储备机构。

标题 二、土地储备制度及新政解读
目前运行中存在的主要问题：


一是土地储备缺乏上位法支持。
二是保障土地储备运行的机制缺乏系统性。
标题 二、土地储备制度及新政解读
（三） 土地储备新政解读
国土资发〔2012〕162号文件的主 要内容。 全文共分六个部分。 一、加强土地储备机构管理。 二、合理确定储备土地规模结构。 三、加强储备土地前期开发管理。 四、加强土地收储及管护工作。 五、规范土地储备融资行为。 六、严格土地储备资金管理。
负责一级开 发业务
标题 行政程序视角下土地储备程序
如何 实施、 开发 程度 具体 到每 块地
国土 部门 组织 各部 门发 表原 则意 见 对实 施方 案提 出改 进意 见 确定 土地 一级 开发 实施 主体 交通评 价
土地储 备机构 自主开 发模式
向发 改委 申请
钉桩、勘 界 项目 立项 申请 市政综 合咨询 办理 规划 意见 书 环境影 响评价 向规 委提 出申 请， 确定 规模 容积 率等 指标
《土地储备机构名录》查询网址： /
标题 二、土地储备制度及新政解读
（三）土地储备新政解读

《通知》的主要内容：
5、 规范土地融资行为 合理确定贷款期限，最长不超过五年。
贷款用途可不对应抵押土地的相关补偿、前期开发等业务，但贷款 使用必须符合土地储备资金使用范围，不得用于城市建设及其他与土地 储备业务无关的项目。【“城市建设”不包括储备地块内的通路、水、 电、气、暖及平整工程】
标题、土地储备概述 一
（二）土地储备范围
下列土地可以纳入土地储备范围： (一)依法收回的国有土地； (二)收购的土地； (三)行使优先购买权取得的土地； (四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地； (五)其他依法取得的土地。
标题、土地储备概述 一
（三）土地储备资金来源
土地储备资金来源于下列渠道: (一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中 安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开 发费用等储备土地过程中发生的相关费用； (二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的 资金; (三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其 他金融机构贷款; (四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金; (五)上述资金产生的利息收入。



2006年，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通 知》（国办发〔2006〕100号）要求财政部门制定土地储备资金财务管 理办法，国土部门制定土地储备管理办法；
标题 二、土地储备制度及新政解读
第二阶段：全国推行阶段
2007年，财政部 国土资源部联合下发了《土地储备资金财务管理 暂行办法》（财综〔2007〕17号） ；
抵押
放贷
使用
入储备库的土地
银行
待补偿、待前期开发地块
标题 二、土地储备制度及新政解读
（三）土地储备新政解读
储备土地不得为土地储备机构以 外的企事业法人融资担保。 《国土资源部关于规范土地登记 的意见》（国土资发[2012]134号） 规定，列入名录的土地储备机构方可 申请储备土地登记、申领土地使用证。 经市、县人民政府批准，产权清 晰、申请资料齐全的储备土地，可办 理登机，核发国有土地使用证。
土地储备 临时利用
土地出让
城市国有 存量土地
标题、土地储备概述 一
（五）土地储备流程
监督审批 部门 收储让主管 部门 收储让具体 组织部门 收储具体实 施单位
市、县人民 政府
监督 审批
市、县国土 资源部门
委托
土地储备交 易机构
招标
一级开发实 施单位
审批土地 储备计划
拟订土地 储备计划
组织储备、 融资、出让
供地方式 时间 1988年以 前 1990年— 1998年 特点 无偿划拨、无期限、无法正常流 转，主要用地单位为国家机关、 事业单位、国企和军事用地 土地供应双轨制，市场机制发展 ，用地主体多元化，民营乡企出 现，房改后房地产市场起步 生地、毛地出让，协议出让；多 头供地，政府无法了解和控制供 地情况；容易出现腐败现象；政 府收益低，国有资产流失；一级 开发和二级开发合二为一； 熟地出让、公开出让；统一供地 渠道，政府可有效监管；公开推 地，杜绝腐败；政府收益增加， 开发被分为一级和二级两个阶段 供地流程 项目立项地——土地供应 法规政策
征地批 复及农 转建批 复办理
安置 建设
编制 土地 储备 计划
市县 人民 政府 批准 计划
编制 土地 储备 实施 方案
社会企 业项目 管理模 式
用地 预审 告知 建设 用地 预审
获得 立项 核准 或备 案
征地 拆迁范 围暂停 事项申 请 储备 开发 验收 拆迁 储备 土地 入市
根据 国民 经济 城市 规划 土地 利用 年度 计划 等编 制
土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、
具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一 承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
土地储备机构联谊会会员单位名单 :
/publish/portal0/tab157/info4454.htm
标题、土地储备概述 一
指导 性无 权威 的批 准可 被后 期否 定
项目 投资 分析
参与 项目 竞争
委托 或招 标
社会企 业带资 开发模 式
向国 土申 请
林木文 物处理 与保护 意见
拆迁许 可证办 理
市政 建设
质量 及成 本验 收
企业的第一次竞争，通常是 成本低者开发，项目分析内 容具体，包括拆迁补偿等具 体方案
政府准备工作阶段
标题、土地储备概述 一
（四）土地储备成本构成
项目前期费用
征地拆迁安置补偿费用 基础设施建设费用
土地储备成本
管理费和工作经费 财务费用
土地招拍挂中的交易费用 不可预见费用
标题、土地储备概述 一
（五）土地储备流程
土地取得 土地开发 土地存储 土地出让
农村集体 增量土地
征收
一级开发 整理
收回收购 优先购买 置换
标题 二、土地储备制度及新政解读
第二阶段：全国推行阶段

2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕 15号），明确提出： “为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建 设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于 收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”。 这是国务院文件第一次提出建立土地储备制度，也是目前为止有 关土地储备的最高级别文件。
2001～2010年出让金 占地方财政本级收入比重情况表 单位：亿元 全国土地出 全国地方财政 所占比重 让金总收入 一般预算收入 （%） 1296 2417 5385 5894 5505 7677 11948 9741 15900 27000 7803 8515 9850 11893 15101 18304 23573 28650 32580 40613 16.6 28.4 54.7 49.6 36.5 41.9 50.7 34 48.8 66.5
Hunan live engineering 省安居投
土地储备制度和模式
资产管理部 2013年10月
标题
目
录
一、土地储备概述 二、土地储备制度及新政解读 三、土地储备典型模式 四、省级土地储备模式的探索
五、我司争取省级土地储备职能的设想
标题 一 、土地储备概述
（一）土地储备相关概念
《土地储备管理办法》： 土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门 为了实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目 标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土 地的行为。土地储备工作的具体实施由土地储备机构 承担。
企业开始参与阶段
行政审批阶段
企业项目实施与交付
一 、土地储备概述
标题
（六）土地储备作用（动因）
加强土地调控，规范土地市 场运行； 促进城市土地的节约集约利 用和土地资源的合理利用； 显化了土地资产价值，增加 了政府土地收益； 落实了土地利用规划，提高 城市建设用地的保障能力， 促进城市建设有序发展；
1998年— 2004年 协议出让
2002年— 招拍挂出 让
2002年《招标拍卖挂牌出 让国有土地使用权规定》， 2004年831大限，2007年《 招标拍卖挂牌出让国有建设 用地使用权规定》
划拨出让
协议出让
招拍挂出让
标题 二、土地储备制度及新政解读
（二）我国土地储备制度发展历程
先实践后立法
第一阶段：地方探索阶段
划拨方式
划拨与出 让并存
项目立项——土地供应 项目立项——缴纳土地出 让金—土地供应 开发商和原土地使用权人 进行谈判；开发商向发改 委、规委等部门办理项目 立项和明确规划条件，土 地部门无否定权；土地部 门办理协议出让手续 土地供应——“招拍挂”； 招拍挂公开出让土地；投 标或竞拍获得土地；