在撤县设市 撤县（市）设区 乡改镇 镇改街 村改居的过程中 简单地依靠调 整行政区划手段引发的整建制城市化的问 题表现为 突出了虚假城市化的现象 按 照 城市化率＝ 城市人口／ 总人口 计 行 政区划调整对推进城市化的效果十分显著 能够在短时间内使城市化进程发生突变［１］ 这种城市化率难以反映我国城市化发展的 真实水平 模糊了城乡界限 在整建制 城市化中 农民并没有从生产 经济 文化 等方面发生根本转变 因此对所谓的大面 积 城市化地区 内的农村地区实行城区 化管理 在一定程度上侵害了农民利益 使 失地农民问题更为突出 城乡二元状态更 加明显 挂牌 城市化越演越烈
１ 二十多年来中国县级以上城市 行政区划调整的历程
１９８０ 年 全国城市规划工作会议纪 要 确立了 控制大城市规模 合理发展 中等城市 积极发展小城市 的方针 我 国进入推进城市化的阶段 从 １９８３ 年起 随着市领导县体制和撤县设市政策的试 行 在我国 设市热潮 中 城市数量从 １９８０ 年的 ２２３ 个很快增至 １９９０ 年的 ４６７ 个 并于 １９９２ 年 １９９４ 年形成撤县设市 高峰 至 １９９６ 年底 全国城市数已增至 ６６６ 个 地级市和县级市数量急剧增长 １９９７ 年 国家 冻结 撤县设市后 随着 部分中心城市的撤县（市）设区的调整 我
国城市数量不增反降 到 ２００５ 年底 城 市数量下降为 ６６１ 个 县级市减少到 ３７４ 个 出现了城市化的进程加快而城市数量 不增反减的矛盾现象 总体上 我国城市 行政区划调整以撤县设市 撤县（市）设区 和大城市市辖区调整等为主 表现出明显 的城市化趋势
２ 城市行政区划调整的类型及 主要问题
２．１ 城市行政区划调整的类型 ２．１．１ 撤县设市
不改变政府职能 单靠调整行政区划 来解决行政区划与区域经济一体化的冲突 只能陷入调整 新的冲突 再调整的恶性 循环中 区域协调发展的一个重要措施就 是实行区域管治 区域管治的实质是 在 加快政府职能转变 发挥市场机制资源配
万方数据
２ ０ ０ ７ 年第 ０ ７ 期 第 ２ ３ 卷 77
置的基础性作用的基础上 依靠不同行政 区 不同层级政府之间的民主协商 扩大 非政府组织参与 形成多中心 自主治理 的合作机制 推动区域经济一体化［４］ ２．３．２ 城市行政区划调整应该与自然 城市化战略相结合
［文章编号］１００６－００２２（２００７）０７－００７６－０４ ［中图分类号］ＴＵ９８２ ［文献标识码］Ｂ
我国城市行政区划调整的问题与发展趋势
李开宇 魏清泉
［ 摘 要］ ２ ０ 世纪 ８ ０ 年代以来 我国以撤县设市 撤地设市 地市合并等为主要内容的城市 行政区划调整在推动城市化进程的同时 也引起虚假城市化现象突出等问题 为促进我国城 市化的健康发展 未来我国城市行政区划调整重点应集中在调整和优化大城市及特大城市市 辖区空间结构 多种模式设市和创新城市群 都市圈战略下的城市型政区管理模式 以及积 极谨慎地进行镇 村的区划调整 推进农村城市化等方面 ［ 关键词］ 城市化 城市型政区 行政区划调整
同时 实行市管县体制后 地级市取 代地区 省县之间层次由虚变实 使我国 行政区划形成了以省 地级市 县 乡 镇为主的四级制 市代管县的管理体制增 加了管理层级 提高了管理成本 降低了 行政效率 激化了市县矛盾
因此 单纯依靠行政区划调整手段来 促进城市化和解决城市化进程中出现的矛 盾 只能在更深层次影响我国城市化的健
虽然撤地设市 地市合并有其时代的 合理性 但是从其发展历程和实践看 撤 地设市和地市合并形成的地级市也随着对
76 规 划 师 Ｐ Ｌ Ａ Ｎ Ｎ Ｅ Ｒ Ｓ
万方数据
市领导县体制的质疑而备受责难 地级市 强化了我国城市型政区的地域型政区性 质 进一步模糊了城市型政区与地域型政 区的界限 ２．１．３ 撤县（市）设区
我国地域辽阔 经济社会发展很不平 衡 城市化水平 城镇规模等差异很大 县域城镇体系发育模式差异很大 特别是 我国沿海地区许多乡镇 经济迅速发展 人口和产业集聚规模较大 早已达到设市 标准 例如 广东省东莞市的虎门镇 长 安镇等 目前镇域人口超过 １００ 万 经济 繁荣 居民生活质量较高 部分工业指标 超过许多县级市甚至地级市 完全有条件 升格为市 但是仍然是镇的行政建制 这 严重制约了其经济发展 社会管理与城市 化的进程 目前 对东莞市的行政区划调 整有一种观点 就是将镇撤并后设区 这 不失为一种探索模式 可较为有效地解决 目前存在于各镇之间的矛盾和无序竞争 然而 这种模式也还有许多值得深入思考 的问题 如设区后对原来规模较大的镇如 何实施高效的管理 镇改街后发展经济的 自主权和积极性可能受到抑制 如何才能
Problem and Development Trend of Adjustment of Administration Division of the Chinese Urban Areas/Li Kaiyu, Wei Qingquan
[Abstract] After 1980s, the reformation of city-type units has been adapted for the urbanization and has accelerated the rate of it. In the process of reformation of polity and governmental function, the current adjustments of regionalism have restricted the development of city and the reformation has become lagged to a certain extent. In the stage of fast-urbanization, we should put the emphases of reform on cantonal adjustment to the cities; multiform pattern in instauration of city; innovation of administration in city-type units under the stratagem of urban agglomeration, metropolitan region; positive promotion of adjustment of the town; boosting urbanization in countryside and so on. [Key words] Urbanization, Reformation of city-type units, Adjustment of administration division
在计划经济条件下 在强有力的行政 干预下 城市化发展在速度 水平 方向 和模式上都深深地烙上了制度变迁的印 记 即所谓行政城市化 行政城市化潜在 的最大风险是可能产生城市化泡沫 由 此 二战以来实行行政城市化战略的发展 中国家越来越重视市场导向的因素 注重 发挥市场的力量 自然城市化战略 是指 用市场化的方式 遵循市场的一般规则 依靠各个城市化主体的自主决策 创新和 协调 在国家和区域经济社会发展整体利 益 环境承载力 可持续发展要求和以人 为本 全面发展理念等作用下 推动城市 化进程［６］ 城市化发展的规律表明 制度 创新 转变政府职能 培育有利于城市化 发展的市场机制 形成有效的产业集聚和 流动 促使行政城市化向自然城市化转 轨 是中国城市化稳健发展的关键 ２．３．３ 多种模式设市符合中国国情与 城市化发展需要
ห้องสมุดไป่ตู้
康发展 因此 只有通过城市政区体制创 新 化解现代城市行政管理体制与传统基 层政区体制框架之间的根本性矛盾 才是 我国城市化健康发展的重要保障［２］
２．３ 启示 ２．３．１ 破解行政区经济问题需要制度 创新
行政区经济 是我国在计划经济向 市场经济转轨过程中形成和发展的 具有 一定的必然性与合理性 对国家经济的发 展有着不可忽视的意义 但随着我国政治 体制与经济体制的改革 以及经济全球化 带来的区域与区域之间竞争的加剧 行政 区经济逐渐暴露出致命的缺陷 行政区划 成为区域经济一体化的障碍［３］ 由于制度 创新有一定困难 在现阶段行政区划调整 还是破解行政区经济问题的一个重要手 段 从理论上讲 行政区的相对稳定性和 边界的确定性与城市经济区的动态可变性 和边界的模糊性的矛盾始终存在 这从根 本上否定了运用行政区划调整手段实现行 政区与经济区的高度一致的可能性 行政 区划调整只能暂时回避而不能彻底解决 行政区经济 所带来的问题［４］ 解决行政 区经济问题的关键在于转变政府职能［５］和 实现区域协调发展
过多的乡改镇使城镇质量下降 简单 化的乡镇合并使中心镇的意义部分丧失
一些中心镇已经具备建市条件 但受现 行设市制度和县域经济利益冲突的影响而 难以实施 简单的 镇改街 和 村改 居 并不是实质上的城市化 反而在影响
城镇化的健康发展
２．２ 城市行政区划调整的突出问题 在当前 行政区划调整成为城市政府
拓展经济 社会发展空间的战略手段 成 为城市政府调整辖区内各地区和部门经济 社会职能 整合资源 提高资源利用效率 的有效途径 但是 行政区划调整对城市 化的作用是有限的
城郊比例严重失调 市的农村地域面积 和人口比重过大 失去设置城市型政区的 意义 ２．１．２ 撤地设市 地市合并
１９８３ 年 随着市领导县体制的全面 试行 撤地设市 地市合并成为行政区划 调整的又一重要内容 主要调整形式包 括 地市合并 即地区与地级市合并 将撤销地区所属的县级行政区划归地级 市 相当于地区并入地级市 地改市 县级市改区 即将地区改为地级市 将地 区行政公署所在的县级市改为市辖区 相 当于县级市升格为地级市后与地区合并 这种类型最为普遍 地改市 县改区 即将地区改为地级市 地区行政公署所在 的县改为市辖区 相当于县直接改为地级 市后与地区合并 将一个地区分割成 （给）两个以上地级市（地区）