从理性官僚制视角探析中国官僚制摘要：中国官僚制的现状是缺乏法律法规的支撑，人格化倾向严重，理性不足。

通过比较中国官僚制影响下的我国行政体制与韦伯官僚制存在的较大差距，因此必须借鉴理性官僚制对中国官僚制进行发展完善，结合我国国情提出了一系列完善措施以建立一个现代化的中国式的理性官僚制。

关键词：理性官僚制；中国官僚制；理性；法治精神“官僚制”(bureaucracy)本意是指实施管理的社会行政机构(的特殊形式)。

韦伯设计的官僚制又被称为”科层制”,是建立于法理型权威基础上的一种现代社会所特有的,以分部-分层、集权-统一、指挥-服从为特征的组织形态。

这是一种合理的统治形式,理性是这种统治的基本价值取向。

作为一种适应现代社会化生产方式和法治条件下的社会治理的行政管理体制,在工业化时代备受推崇。

我国正处于转型的关键时期,需要理性官僚制作支撑，分析比照理性官僚制组织理论，不难发现中国官僚制存在许多的问题，必须借鉴理性官僚制对其发展完善，建立一个现代化的中国式的韦伯官僚制。

一、理性官僚制理论简介马克斯·韦伯作为”合理性官僚制模式的总设计师”, 在对官僚制进行了详细的研究和总结后，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基石。

韦伯的官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。

韦伯把法理型权威(即法治)看作是现代文明的基石，并且以此为基础阐述了他的官僚制理论。

理性官僚制即科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。

也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式，作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。

在韦伯看来，官僚制是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。

有以下特征：1.严格的等级节制2.权责明确的规章制度3.专业化的分工4.组织管理的非人格化5.公私分明6.职业化7.工作的技术化通过官僚制特征的分析，我们可以发现官僚制理论具有以下优点：”第一，组织存在的合法性以及依法办事。

第二，层级节制的权力体系。

第三，管理的非人格化，办事公私分开。

第四，合理化、职业化、专业化的分工。

”①这是我国官僚制需要积极借鉴的内容。

二、中国官僚制的现状中国作为一个发展中国家,正经历着历史转型,由于受我国传统官僚制影响较深大，导致我国的现有的官僚制发育很不完善。

依据理性官僚制的种种特征判断,中国仍处于官僚化不足的阶段,现代理性精神欠缺,法治理念匮乏,市场经济的契约观念难以植入以取代传统封建社会的”主仆观念”等。

在较长的历史时期内,官僚化不足将是我国的一个基本现状,在这个过程中,具体的某一方面可能会出现官僚化过度,但不能从整体上改变这个基本判断。

(一）中国传统官僚制影响其实谈到官僚制，我们并不会陌生，中国是有过所谓官僚制的，而且曾十分发达。

这种官僚制是韦伯所说的世袭官僚制或家产官僚制，它建立在封建制度之上，而非像理性官僚制一样建立在法理型统治制度之上，该制度下的官僚也不是理性官僚制下的官僚。

目前中国官僚制仍在一定程度上受我国传统官僚制的影响。

有学者认为我国传统官僚制具有以下特点：”(1)延续性，延续期闻悠久，几乎悠久到同中国传统文化史相始终；(2)包容性，它包含的范围广阔，同中国各社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术等方面发生了异常密切而协调的关系；(3)贯彻性，它的支配作用有深入的影响，中国的思想活动乃至他们的整个个人人生观，都禁锢在其设定的囚笼中。

”②我国的社会主义制度从理论上讲是具有现代性的，本质上否定了世袭的官僚制，但由于特定的历史条件，一方面传统的惯性还很大，另一方面在计划经济体制下，通过中央官僚组织的巨大扩张和高度集权，建立起满足社会需要的计划、生产体制，将整个社会重新置于一个更加强有力的层次体制下。

（二）中国官僚制现状分析从整体上来看,我国的官僚制发展现状并不容乐观:1.中国官僚制缺乏法律法规的基本支撑中国官僚制很大程度上受到我国传统行政文化的影响，两千多年的人治思想还没有彻底地根除，法律法规内容不健全，惩罚手段缺乏有效性和公平性。

至今为止，我国没有统一的行政组织法和编制法，也缺乏各个部门的行政组织法和编制法，更没有推进改革的相关法律，已有的个别法规和政策性文件也因缺乏详细明确的责任条款而难以有效实施。

2.中国官僚制是一种”人格化”的管理制度中国官僚制缺乏韦伯所言的必要理性，是一种”人格化”的管理制度。

由于传统的官僚制组织缺乏必要的规则和程序，组织官员们为了获得升迁往往不是努力工作完成工作任务，而是讨好上级，造成了下级官员不惟规则行事，而是唯上级命令是从。

”正是由于中国传统文化倡导的理性是一种世俗化取向的理性，任何统治的最终努力方向都是为了维系人与人之间的伦理关系，进而维护整个社会的稳定秩序。

因此，在传统中国文化基础之上建立起来的官僚制并没有完全结束领导者的个人专制和组织中的裙带关系等。

”③3.中国官僚制没有明确地划分”公域”和”私域”的界限中国官僚们往往信奉”权力不用，过期作废”的信念，把人民赋予政府的公共权力视为获得个人利益的手段和方法。

他们往往会垄断这些营利机会，对私人经济大肆地盘剥以积累私人的经济财富。

甚至通过个人”职务机密性”和职务需要的专业知识的要求，采取种种手段控制监督信息，规避人民监督和上级监督等，造成了政府”寻租”行为的存在。

4.中国官僚制上下级之间的关系具有”不可预计性”和”不可计算性”理性的官僚制”业务上完成任务首先意味着解决事务不看人办事，而是根据可预测性的规则”，因而也就有明显的”可计算性”和”可预计性”。

而中国官僚组织中由于存在”人格化”取向，使得官员不是依靠自己可预计性的规则行事，而是依靠不可预计性的感情行事。

三、中国官僚制影响下的我国行政体制与韦伯官僚制的比较虽然中国目前的行政体制虽然已经具有现代组织的显著特征,但是由于受发展不足的中国官僚制的影响,所建立的现代组织仍然存在许多行政体制的弊端。

受中国官僚制影响的我国行政体制与韦伯官僚制仍存在较大差距。

(一)理性精神方面韦伯的理性官僚制是现代化的官僚制，即走向合理性的合理化的官僚制过程。

他又把合理性区分为”形式合理性”与”实质合理性”，前者是合乎工具理性的科学性，指的是一种纯形式的、客观的、不包含价值判断的思维方式和立场，它主要表现为要求手段和程序的可计算性、形式的合逻辑性。

后者是指立足于某一信念、理想的合理性。

在我国，行政组织普遍缺乏韦伯官僚制所要求的理性精神。

官员们往往忠诚于提拔自己的上司而非制度本身，下级服从于权力而非服从于赋予权力的法律，很多行政人员做事任意专断，感情用事；民主被视为”做民之主”，人情行政，注重人治，无视规则与效率，缺乏追求真理与科学方法的批判精神与探索精神。

（二）法治精神方面通知需要谋求合法性前提，其合法性可以是观念上的说教与认同，或理论上的确立与构架，也可以是技术上的设计与安排。

韦伯认为，在人类社会的三种统治类型中，只有传统型统治和合法性统治才采取了官僚制形式。

而传统官僚制，虽然有其合法性，但却具有较多的情感性与随意性行为，在制度方而也没有什么科学性，不具有合法性。

我国，法治精神没有得到很好的贯彻，法律法规制度不全，法律执行尺度不一，行政人员法治观念薄弱，难以发挥应有的作用。

”有法不遵”，”执法不严”或”上有政策，下有对策”现象明显。

中国行政法律法规远滞后于其他立法，要想使法治观念深入人心，健全法律体系势在必行。

(三）科学精神方面韦伯认为官僚制中的公务员职位的取得是建立在契约受命基础上的通过考试等一系列科学的程序取得。

公务员将他们的职务视为唯一或重要的职业，并且接受严格的、统一的职务纪律和监督，职务升迁根据年资或政绩，或者一者兼而有之。

目前我国的公务员制度无论是制度层而还是操作层而均不完善。

虽有《公务员法》，但公务员录取中，存在考试手段陈旧、考试科目不合理。

而且在我国很多地方公务员考录制度没有真正贯彻下去，还实行着考录和调任双轨制，这极大地破坏了公务员内部整体质。

在干部使用上，任期规定不严格，”能上不能下”现象严重。

在公务员培训中，培训体系的内外职责不清，培训内容与形式单一，培训教材缺乏规划等。

四、对中国官僚制的完善韦伯官僚制与我国行政改革实质存在一致性。

金字塔式的结构形式、高度控制的管理方式、理性的组织文化,这是官僚制的核心。

而我国传统官僚制就具有这些组织观念,只是缺乏韦伯官僚制的法律化、契约化、程序化、非人格化为特征的理性组织文化,而这恰好是韦伯官僚制的精华,也是中国重塑政府组织的努力方向。

中国的行政改革目标就是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建立高素质的专业化队伍,适应市场经济体制的行政管理体制。

行政改革的一大任务就是构建适合于我们现阶段发展的官僚制模式,一个现代化的中国式的韦伯官僚制，所以中国官僚制应借鉴理性官僚制，对理性官僚制进行继承、完善和发展。

（一）吸取理性官僚制的”理性”精神理性精神包括对科学化、技术化的追求，包括对法律规范的尊重、非人情重契约的价值取向等。

而我国的官僚制恰恰缺乏理性精神，吸取西方官僚制的理性精神，成为发展官僚制、完善官僚制的前提条件。

这种理性精神能否真正被整个社会尤其是行政组织及其成员所接受，是能否完善官僚制的关键所在。

官僚制不仅仅是一个科层结构，也不仅仅是一套制度规章，更重要的是组织结构和制度规章背后的一个科学理念。

（二）加强依法行政，实现行政管理的法制化理性官僚制要按等级职责规章和办事程序运作，公事与私事要分明界限，公务人员不得滥用职权。

不得以权谋私。

确保权力约束和纪律监督，使腐败和违纪现象能防患于未然，一旦发生问题必须严格执法。

通过法令法规，促使组织成员从思想上提商警觉性，行为上消除模糊性，从而使得组织上下自然形成遵纪守法的良好风尚。

公务员必须尊重法律的权威性，杜绝特权思想的滋生，为依法行政打下基础。

同时公务员要自觉提高法律意识，提高执法水平，真正做到严肃执法，依法行政遏制执法不严的现象出现。

提高公务员的法规意识是依法行政的前提和基础。

只有提高各级公务员的政治法律意识才能有效地制止政府机关中滥用权力违法行政的现象，真正做到依法行政。

（三）完善”权责统一”的制度体系，建立”责任行政”体制我国传统的行政模式在强调权力作用与功能的时候，却忽视了相应的责任要求与规定，权力的授予往往缺少具体明确的责任规定，或者没能从法律上与制度上对权力的行使课以相应的责任。

因此，有权无责、权大于责、权重责轻、权责不明的现象比较普遍。

因此，必须把”权责统一”的理论逻辑变成现实中”权责统一”的制度体系，切实在公共行政领域建立起”责任行政”的体制，重塑政府的良好形象。

对”责任行政”范式的价值选择，是在新的经济形态与公民社会的背景下我国政府行政改革的基本目标，也是对中国理性官僚制不足的完善。