第8章公共财政支出理论8.1 公共财政支出的分类和原则8.1.1 公共财政支出的定义和特征公共财政支出也称为公共支出或财政支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和，是政府以事权为依据，作出一定的质量和数量向公民提供给公共产品和公共服务的决策的成本。

公共财政支出的特征：第一，公共支出资金来源于财政收入。

第二，公共支出的主体是公共部门。

第三，公共支出的目的是满足公共需要。

第四，公共支出具有非市场营利性。

第五，公共支出具有一定的生产性。

8.1.2 公共财政支出的分类1.消耗性支出和转移性支出按照公共财政支出的性质，即是否有直接的补偿来划分，公共财政支出可以分为消耗性支出和转移性支出。

消耗性支出是政府各部门的消费和投资性支出，直接表现为政府购买进行日常活动所需要的物品和服务的支出。

这类支出的特点是，政府付出了资金，获得了物品和服务，政府用这些物品和服务来履行政府的各项职能，带来等价交换性质，反应了政府占用社会资源的要求。

转移性支出指政府按照一定的方式，将一部分资金无偿地转移给受益者，其特点是无偿性，不存在交换问题，政府不能从中获得相应的回报，相当于收入在私人部门进行再分配。

消耗性支出和转移性支出的区别消耗性支出对于生产、就业及社会总需求有着直接的影响，履行资源配置的职能较强，而转移性支出对生产、就业以及社会总需求的影响则是间接的。

消耗性支出履行调节分配的职能是间接的，而转移性支出对分配的影响是直接的，履行调节收入分配的职能较强。

2.预防性支出和创造性支出按照公共支出的目的分类，可以将公共财政支出分为预防性支出和创造性支出。

这种划分方法，可以揭示出公共财政支出的去向及其在社会经济生活中的作用。

预防性支出是指用于维持社会秩序和保护国家安全，不使其受到国内外敌对势力的迫害和侵犯，以保障人民生命财产安全与社会稳定的支出。

创造性支出指的是用于维护社会环境、社会福利等方面的支出，是用于改善人民生活，使社会秩序更为良好，经济顺利发展的支出。

比如经济、文教、卫生和社会保障等支出。

3.强制性支出与随意性支出按照政府对公共财政支出的控制能力和强制程度来划分，公共财政支出可以分为强制性支出和随意性支出。

强制性支出又称为不可控制性支出，是指根据现行法律和契约必须进行的支出，也就是说，在法律和契约的有效期内必须按照规定准时如数支付，不得随意停付或逾期支付，也不能随意削减数额，除非修改法律才能变动随意性支出也称为控制性支出，是指不受法律和契约的约束，可以由政府部门根据每个财政年度的需要分别决定或加以增减的支出。

4.一般性支出和特殊利益支出按照公共财政支出的受益范围来分类，可以将公共财政支出分为一般利益支出和特殊利益支出。

按照这种标准进行分类，可以说明公共财政支出所体现的分配关系，进而分析不同阶层或不同利益集团的投票者在公共财政支出决策过程中的态度或倾向。

一般利益支出指的是全体社会成员都可以享受其利益的支出。

这些支出具有纯公共产品的性质，具有共同消费或联合受益的特点，所提供给各个社会成员的效益不能分别测算。

特殊利益支出指的是对社会中某些特定居民或企业给予特殊利益的支出。

这些支出所提供的效益只涉及一部分社会成员，每个成员获得利益可以分别测算。

8.1.3 公共财政支出的瓦格纳原则世界各国的公共财政支出，无论是绝对额还是占国民生产总值比重的相对额，从20世纪以来都呈上升趋势。

有关统计资料表明，英国1900年公共支出为2.8亿英镑，1995年已经达到2927亿英镑，美国1890年公共财政支出为8亿美元，1995年则达到了15907亿美元。

公共财政支出迅速增长的趋势，引起了经济学家的关注，他们试图对公共财政支出增长的原因作出解释，瓦格纳法则就是其中较有影响的观点。

阿道夫.瓦格纳是19世纪德国新历史学派的主要代表人物之一，长期致力于公共财政支出占GDP比例原因的研究。

他通过考察当时欧洲、日本、美国的公共财政支出的记录，发现政府职能不断扩大以及政府活动持续增加的规律，从而导致公共财政支出不断增加。

他将这一研究命名为政府活动扩张法则。

后人将他的研究成果衍生为公共支出不断上升规律或瓦格纳定律。

瓦格纳认为，政府职能不断扩大有三方面的原因：一是政治因素，也就是国家活动规模的扩大；二是经济因素，由于市场规模的扩大以及复杂程度提高，市场缺陷和外部性增多，需要政府参与的管理的内容增加；三是城市化和人口密集，导致政府提供给公共物品或服务的范围越来越大。

由此瓦格纳得出结论，政府活动不断扩大所带来的公共财政支出的不断增长，是社会经济发展的客观规律。

当然，瓦格纳指的公共财政支出增长是指相对增长还是绝对增长尚不清楚。

英国经济学家伯尔德在1971年提出瓦格纳规律的现代模式，这一模式主要包括三个内容：瓦格纳直接指出了国家行政管理职能和保护职能的扩大导致公共财政支出增长，这是因为公共经济对私人经济的替代作用增强；瓦格纳认识到并明确指出了社会文化福利支出的明显增长，特别是与教育和收入再分配紧密相关的支出的增长；瓦格纳认为随着科技水平的提高，生产规模会扩大，私人垄断力量会增强，政府必须抵消私人垄断力量对社会造成的不利影响。

8.1.4 公共财政支出增长模型经济学家穆斯格雷夫和罗斯托为了解释公共财政支出增长的原因，根据经济发展阶段理论，提出了公共财政支出增长模型。

在经济发展的早期阶段，政府投资在总投资中占有较大的比例，因为公共部门要为国家经济发展提供基础设施。

到了中期阶段，政府投资还应继续进行，因为市场失灵的存在，阻碍了经济趋于成熟的因素很多，政府的干预要加强，公共财政支出当然会增加，但这时的政府投资只是对私人投资的补充。

一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施的支出转向不断增加的教育、保健与福利的支出。

在“大量消费”阶段，福利性的支出的增长将大大超过其他项目的公共支出，也快于GDP的增加速度。

美国经济学家威廉.鲍莫尔从公共部门平均劳动生产率偏低的现象入手，对公共支出增长原因进行了解释，建立了“非均衡增长模型”。

他将国民经济区分为两个部门：生产率不断提高的部门和生产率提高缓慢的部门，前者如制造业，后者如服务业和政府部门。

假定这两个部门的工资水平相等，且工资水平随着劳动生产率的提高而相应提高。

据此，他认为，生产率提高缓慢的部门，其产品的单位成本不断上升，而生产率不断提高的部门，其产品的单位成本维持不变或不断下降；要维持生产率较低部门的产品在整个国民经济中的比重，必须使劳动力不断涌入该部门；如果要维持两个部门的均衡增长，政府部门的支出只能增加，同时也会导致整体经济增长率的不断下降。

由此得出生产率偏低的政府的规模必然越来越大，负担必然越来越重的结论。

8.1.5 公共财政支出的原则1.经济效益原则经济效益原则是指通过公共财政支出，使社会资源得到最优化配置，使社会得到最大的效益。

首先要保证社会资源在公共部门和私人部门之间的最优配置。

其次，由政府财政配置的资源在使用时应以最大社会收益为原则。

2.公平原则公平原则是指通过公共财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层居民中的分配应达到公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要。

公平原则包括横向公平和纵向公平。

3.稳定原则稳定原则指政府支出应有助于防止经济波动过于剧烈。

为谋求经济的稳定，在安排公共财政支出的时候，应利于达到充分的就业水平、稳定的物价、满意的经济增长率、良好的国际收支等目标。

8.2 消耗性支出及其经济影响公共消耗性支出可以分为公共消费支出和公共投资支出。

公共消费支出主要指政府为了提供给纯公共产品和准公共产品而进行的支出，它的使用不形成任何资产。

8.2.1 公共消费支出1.政府各部门的行政管理成本支出政府为了维持国家机器的正常运行，需要购买劳务和各种商品，如政府公务员的工资，日常办公需要的各种设备，修建办公场所等。

随着政府管理范围的扩大，政府行政管理的成本越来越高，成为公共消费支出中的重要组成部门。

2.国防支出国防支出是政府用于国防建设和军队建设的费用支出。

国防是一种典型的纯公共产品，只能由政府来提供。

国防支出作为国家的基本支出之一，在公共财政支出中占有重要地位，是国家干预和影响经济社会生活的重要工具。

在一国经济资源有限的条件下，国防开支与民用产品消费之间存在着此消彼长的制约关系，因此，国防开支有一个合理预算规模的问题。

一般来说，确定国防开支的预算规模，首先要求确定一国所需的军事力量规模，制定军事通盘计划，然后为各个计划制定一系列可以相互替代的实施方案，再进一步对各个方案进行成本-收益分析，选择成本最小收益最大方案，最后根据选定方案编制国防支出预算。

3.公共教育支出随着经济和社会的发展，教育在现代经济发展中的作用日益凸显，世界各国普遍重视教育事业的发展，政府教育支出加大。

公共教育支出的方式有两类：一是直接开设公立学校，对学生免费或收取较低的学费；二是鼓励私人部门兴办教育，政府提供各种形式的间接补贴，如对私立学校接受的赠与免税，对助学贷款的利息免税等。

就世界各国的实践来看，基础教育或义务教育大都由政府公共财政提供；高等教育主要由受益者和政府共同承担资金，私立学校可以发挥更大的作用；职业教育带有明显的商业性，资金来源主要是由市场机制来解决，政府给予适当的支持和鼓励。

4.公共保健支出公共保健是一种纯公共产品，具有很强的正外部性。

不仅对病人有利，也可以使别人间接受益，因此政府公共财政必须提供相应的公共保健服务。

公共保健支出的重要形式有：直接向病人或医院提供医疗补助，对私人企业提供医疗保险给予税收优惠，对个人超过一定水平的医疗费用允许从个人所得税基中扣除。

8.2.2 公共投资支出1.公共投资支出的概念公共投资支出是指以国家为主体，以公共财政资金为来源的投资活动，它有别于一般的公共消费支出。

以国家为主体的国有投资是指以现金、实物、有价证券或无形资产等实施投资行为，包括设立公司、收购兼并、合资合作、对所出资企业追加等股权投资、基本设施、技术改造等固定资产投资，证券投资、期货投资、委托理财等短期投资。

公共投资支出是公共财政支出中不可或缺的一部分，是国家进行宏观经济调控的重要手段，是促进经济均衡、持续、高速发展方面发挥着重要的作用。

它有助于克服市场失灵，促进社会资源优化配置，对私人投资具有导向性，引导私人部门和外国资本的投资方向。

2.公共投资的特点公共投资与私人部门投资比较，具有以下几方面的特点：首先，追求社会效益是公共投资的主要目标。

其次，投资一般集中在容易产生市场失灵的领域。

最后，投资资金有保障。

3.公共投资的形式直接投资形式对国有企业投资股份投资8.2.3公共消耗性支出的经济影响1.对流通领域产生影响私人消费需求中的政府雇员、军事人员及家庭的消费需求是通过政府的消耗性支出形成的。