・上海经济研究・ 2005年第8期 国际大都市新城建设经验及其对上海的启示*陶希东 黄 (华东理工大学城市管理学院 200237;华东师范大学中国行政区划研究中心 200062) 内容摘要:第二次世界大战以后,伦敦、东京、巴黎、纽约等国际大都市的新城建设获得蓬勃发展,其城市空间结构开始由单中心向多中心转变。
本文在分析西方国际大都市新城建设背景与阶段的基础上,较为全面地总结了国际大都市新城建设的相关经验,并对21世纪上海的新城建设得出若干启示。
关键词:国际大都市 新城 经验 启示 上海中图分类号:F290 文献标识码:A 文章编号:1005-1309(2005)08-0030-05 新世纪的上海正处于以2010年世博会为契机,不断优化城市空间结构,加快“四个中心”建设的战略发展时期。
当前上海城市发展的主要矛盾是中心城市向心作用过强,单极化程度过高,而当前占全市十分之九的郊区城镇的吸集作用太弱,难以形成与国际大都市相符的多中心空间结构体系。
如根据新一轮上海城市总体规划(1999～2020年),外环线内的城市规划人口为800万人,而2000年第五次普查的现有人口为915万人,显然需要向外疏解大约100多万人。
同此,积极借鉴西方国际大都市新城建设经验,科学合理、成功有效地规划建设若干个郊区新城,有效地疏解中心城区人口和城市功能,是今后上海进一步优化城市空间结构和全面提升城市能级的重要战略选择。
一、国际大都市新城建设的背景与阶段 第二次世界大战以后,西方发达国家普遍进入了经济发展的“黄金时期”,以伦敦、巴黎为代表的大城市经济和人口急剧增长,市区用地不断向四周蔓延,形成了单中心高度聚集的城市形态,中心城区人口密度很高,这种单中心高度聚集的城市结构给城市生态环境、城市效率以及城市管理等方面带来诸多问题。
¹为了有效疏解中心城区人口与产业、维持城市经济增长的持续性和社会的稳定,西方大都市全面实施“城市区域”发展战略。
其中,选择中心城区周边的适当位置,建设具有综合功能的中小新型城市,是国际大都市促进空间协调与社会经济持续发展的重要途径。
一般而言,国际大都市新城发展的理论与实践经历了3个阶段º:首先是“卧城阶段”,主要是在城市近郊建设的、以居住为主导职能的居住型新城,与中心城具有紧密的依附关系;其次是“半独立卫星城阶段”,这是20世纪中叶在原有居住型新城的基础上,进行了大量工商业服务设施(超级市场或购物中心)的配套建设,致使新城功能开始向综合化方向转变,逐渐成为中产阶级工作、生活和居住的重要场*国家自然科学基金项目:全球化与市场化——城市空间经营模式研究(40201015)的主要阶段性成果。
收稿日期:2005-07-182005年第8期 ・上海经济研究・所,但与中心城区仍具有紧密的联系和依赖;第三是“边缘新城阶段”,这是20世纪60年代以来,随着交通通讯和网络技术超速发展,高级住宅和办公楼郊区化进程加快,原来半独立性的郊区卫星城镇产业高度化、城市功能多元化趋势明显增强,逐步演变成具有相对独立的“边缘城市”,成为城市扩散进程中新的集聚中心和边缘经济增长极。
可见,集中与疏解是城市发展的两大作用机制,伴随经济全球化、市场化、信息化发展,强化新城规划建设,促使特大城市传统单中心格局向现代多中心、组团式空间结构转变,是城市经济发展的必然趋势,也是城市获得最佳的社会经济环境综合效益的重要保证。
二、国际大都市新城建设的主要经验 1.具有明确的建设目标与功能定位:新城建设的初始动机西方国际大都市的新城建设,一方面,是适应城市郊区化发展客观规律的必然选择,另一方面,也是为了促进城市空间结构协调和功能配置合理化的政府行为。
因此,每一座新城的规划建设,政府对其都有明确的功能定位和建设目标,对整个新城的规划、建设和管理发挥总体性指导作用。
一般来说,新城建设的主要目标是有效疏散中心城区高密度人流、解决诸多城市问题、提高市民生活质量等,主要发挥大城市产业转移和人口疏散的职能,使其成为新的地区增长点或者成为振兴当地正在衰退经济的复兴地。
但这种目标在不同地区也会有所差异。
如英国大多数新城的建设目的主要是从伦敦、伯明翰、曼彻斯特、利物浦等大都市区那些过于拥挤、堵塞、甚至不卫生环境中疏解人口,以创造良好的居住环境;有的新城(如伦敦艾克利夫、彼得利、昆布兰、科比等)主要是为了促进区域经济发展»;而有的新城建设则是为了解决当地特殊问题,如增加就业等。
¼与此同时,西方国家比较注重新城的功能定位,以便发挥其独特功能,保持自身特色。
如日本在东京大都市圈内开展的“展都型首都机能再配置”计划,对规划建设的新城都做出了明确的主导功能定位,如多摩新城为大学、商业职能;千叶市为国际空港、港湾,工业集聚;茨城为科学城等职能。
½又如香港8个新城中,荃湾、屯门是以货柜码头与仓储运输为主;元朗、大埔新城是以制造业为主;将军澳新城依托香港科技大学向高科技园方向发展;大屿山北部东涌、大壕新城,则以发展临空型产业、为新机场配套服务为城市发展主导职能方向。
¾2.制定大都市区域型规划:新城建设的前提建设新城的目的是为了有效解决大城市问题,因此,全面考虑新城与中心城区之间内在关系,从整个大都市区的角度出发,制定具有区域指导作用的大都市区域规划,是西方大都市建设新城的前提。
在这种区域型规划中,按照整体性、有序性原则,将新城作为整个大都市区的有机组成部分,明确各自职能,分担城市中心区部分功能,旨在促进高度密集的单极化城市结构转变为更大区域范围的多核心空间结构,实现大都市区经济的空间平衡与协调发展。
这一点在巴黎、东京、新加坡等城市的新城建设中都表现得较为典型。
如巴黎区域指导性规划(1965年《巴黎地区战略规划》和《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965～2000》¿),对巴黎的发展提出了若干条战略性措施:一是在更大范围内考虑工业和人口的分布,沿塞纳河下游形成若干城市群,以减少工业和人口进一步向巴黎地区集聚;二是在巴黎郊区建设9个副中心,以减轻巴黎城市中心区的压力;三是沿塞纳河两侧平行轴线建设5个新城,共容纳160万人口。
À日本东京则为了有效疏散中心区人口和产业,1956年制定了《东京发展规划》,在这种区域规划指导下,其新城与现有建成区之间保持紧密的联系,始终是区域城市空间的组成部分,旨在促进半城市化地区的集聚发展,加强城市化的空间整体性,促进城市区域的均衡协调发展。
3.政府制定配套的法律和政策:新城建设的政策保障一般来说,政府的行为对新城建设成败具有决定性的作用。
为保障新城建设的顺利进行,西方・上海经济研究・ 2005年第8期大都市政府制定了相关法律条文和配套政策。
如英国在新城开发建设之初,就制定了“《1946年新城法》”,整整实施了30年,后来为了适应新形势,对其进行了必要修改,制定了《1976年新城法》;法国则制定了《1960年新城法》和(1983年新城法》;荷兰制定了《私人买卖土地的法律条款》;日本政府则制定了《城市改建法》,对于东京的改建规划做出了明确的原则,即“一心(东京)变多心(新宿、池袋和涉谷三个副中心)、”一极(东京)变两极(东京、多摩新城)”,依法构筑“多心的开敞式城市空间结构”。
与此同时,政府在土地征用、财政税收、住房建设、吸引人员入住新城等方面制定了相应的政策,以推进新城建设计划的顺利实施。
例如在土地政策方面,英国制定了“土地强制征用”的法律政策,即地方政府有权征用城镇或乡村的土地用于“行动地区”的发展,可以强行要求土地所有者出让土地等;法国实行“土地银行储备”、“预留建设区”制度;美国实行“法定土地征用权”政策;日本实行较为灵活的“保留区”和“规划控制区”政策。
Á而在新城吸引人口和产业的优惠政策方面,如伦敦采取开发简单廉价住宅(初期)、住宅供暖免费等措施;法国明确规定了新城与母城之间的距离(20～40km)、配套大型公共设施等措施;日本一方面提高中心城区的土地价格,限制新建工厂和大学,另一方面全面配套新城的生活设施,创造与中心市区相当甚至更加优越的工作和居住条件,吸引中心市区人口和产业的进入。
4.成立专门的开发及管理机构:新城建设的组织保障新城建设是一项耗资巨大的复杂系统工程,成立专门的管理机构,全面负责新城的开发建设、社会管理、政策落实等事宜,成为国际大都市建设新城的主要做法。
例如,英国为了促进新城建设的顺利进行,政府一开始就成立了“新城开发局”,并赋予其3个主要职权:一是编制总体规划,确定选址方案;二是筹集资金进行基础设施建设;三是由强制购买土地权,即可以按现有土地使用功能的价格购买新城开发土地。
b k巴黎在新城建设中,特别成立了“新城国土开发公共规划机构(简称EPA)”,以多重身份参与新城的规划、建设与管理b l:首先作为具有公共性质的国家派出机构,它负责编制新城的土地开发计划和用于住宅建设、市政配套和土地征用的财政计划;其次作为具有私人性质的开发机构,它承担建设用地的征用、配套和出让;此外作为地方的长久合作伙伴,协助地方解决复杂的技术问题、建设跨市镇的市政基础设施等。
日本在1955年成立政府主导型组织——日本住宅公团(后更名为住宅・都市整备局),与东京等大都市政府合作进行新城的建设。
b m香港在1973年为了推动新城的建设,专门成立了“新界拓展署”,在各新城下设分区拓展处,开展新城的设计规划工作,而1990年在拓展署的基础上又成立了“规划署”,仍承担着新城的规划工作。
b n成立一个新的、负责新城建设的专门机构,为新城建设的顺利实施提供了有力的组织保障。
5.多元化的融资渠道和开发模式:新城开发建设的效率保证国外的新城建设经验充分表明,新城建设是一项需要巨额资金、有序进行的复杂工程,能否筹集足够的资金和选择有效的开发模式是直接关系新城建设成败的关键因素。
目前,从国外新城建设的资金筹集和开发模式来看,具有明显的多元化特征,但不同国家之间有所差异。
从新城建设费用负担来看,英国主要由中央政府全权负责;法国则中央政府承担主要费用;日本为多方筹资(国民政府、地方政府和开发商各出资1/3)。
可见,政府依然是新城建设费用的“主要承担者”,但是为减轻政府负担,国外新城建设也积极拓展民间投资的渠道,鼓励和吸引民间资本的进入。
如在伦敦密尔顿凯恩斯的开发成本中,中央政府直接投资占49%,地方政府投资占21%,私人投资占30%;汉城五个新城的公路与铁路投资总额约37万亿韩元,这笔费用主要由开发商、中央政府和地方政府三方负担,开发商负责其中76%的费用。
从新城的有效开发模式来看,主要存在三种主要模式,即以政府为主体、事业化运作的开发模式——以伦敦为代表;政府控股、商业化经营的开发模式——以香港为代表;以私人开发商为主体、政府政策倾斜的开发模式——以东京为代表。