土地利用总体规划实施中面临的问题与对策研究摘要：本文通过对乌兰察布市土地利用总体规划（2006年-2020年）实施7年来各项指标进行评估，结果显示：全市耕地保有量、基本农田保护目标已经实现。

建设用地中建设用地总规模未突破指标，剩余指标空间56071.6公顷。

城乡建设用地与城镇工矿用地已突破指标，尤其城镇工矿用地已超出规划下达指标的22%：交通用地、水利设施用地和其他建设用地指标剩余空间较大，分别为：8658.33公顷、4244.78公顷、50919.29公顷。

新增建设用地、新增建设用占用农用地、新增建设占用耕地规模均未突破规划目标，指标剩余空间分别为4217.94公顷、5624.61公顷、3853公顷。

1.乌兰察布市概况1.1自然概况乌兰察布市地处自治区中部，位于东经109°16′～114°49′，北纬39°37′～43°28′。

东西长458公里，南北宽442公里，总面积5.4万平方公里，占自治区土地总面积的4.67%。

乌兰察布市北部与蒙古国交界，国境线长100多公里，东部与河北省接壤，东北部与锡林郭勒盟相邻，南部与山西省相连，西部与自治区首府呼和浩特市毗连。

乌兰察布市地处黄土高原、晋北山地和内蒙古高原交错地带，地形自北向南由蒙古高原、乌兰察布丘陵、阴山山脉、黄土丘陵四部分组成。

乌兰察布市地处中温带，属大陆性季风气候，四季特征明显。

乌兰察布市境内各河流分属黄河、永定河和内陆河三大水系。

乌兰察布市区位优势明显，地处呼、包、银经济隆起带和京津唐经济圈的结合部。

110国道、208国道和京藏高速公路交汇于集宁，是国家“五纵七横”重点规划的十二条公路主干骨架中的两条重要公路，与省际大通道等10条省际通道及集宁通往各旗县市的公路网，共同相成了以集宁为中心贯通东、西、南、北快捷公路交通格局。

乌兰察布市地质构造复杂，地质矿产资源比较丰富。

目前普查已发现的矿种80余种，已探明储量的有37个矿种，已开发利用的有29个矿种，产地75处。

1.2社会经济条件乌兰察布市现辖察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓资县、兴和县、凉城县、商都县、化德县、丰镇市、集宁区十一个旗县市区。

乌兰察布市是一个以蒙古族为主体的多民族聚居区，共同生活着蒙、汉、回等23个民族。

总人口为286.97万人，其中主体民族蒙古族8.69万人，占总人口的3.03%，汉族居多数，其它有回族、壮族、达翰尔族、朝鲜族、鄂温克族、苗族、藏族、维吾尔族等20多个少数民族。

据2012年统计，全市地区生产总值达781.17亿元，全年财政收入完成66.1亿元，同比增长28.9%。

全年规模以上固定资产投资完成650.5亿元，增长40.8%。

全年农作物种植面积达到61.97万公顷，增长2.8%。

主要农作物产量稳定增长；全年粮食总产量达到88.5万吨，同比增长4.1%。

全市城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入分别达到18609元和5853元。

1.3土地利用现状根据2012年土地利用现状变更调查，经规划基数转换，乌兰察布市土地总面积5445589.22公顷。

其中农用地4756733.63公顷，占土地总面积的87.35%；建设用地116095.37公顷，占土地总面积的2.13%；其他土地572760.22公顷，占土地总面积的10.52%。

农用地中耕地909788.05公顷，占土地总面积的16.71%；园地1216.37公顷，占土地总面积的0.02%；林地738714.58公顷，占土地总面积13.57%；牧草地3046302.63公顷，占土地总面积55.94%；其它农用地60712.00公顷，占土地总面积1.11%。

建设用地中城乡建设用地95413.84公顷，占土地总面积的1.75%，其中，城镇用地22398.29公顷，占土地总面积的0.41%；工矿用地10688.89公顷，占土地总面积的0.20%；农村居民点62326.66公顷，占土地总面积的1.14%。

交通运输用地15064.10公顷，占土地总面积的0.28%。

水利设施用地1637.41公顷，占土地总面积的0.03%。

其它建设用地3980.02公顷，占土地总面积的0.07%。

其他土地中水域面积80735.23公顷，占土地总面积的1.48%；自然保留地492024.99公顷，占土地总面积的9.04%。

2.规划执行情况评估2.1规划实施评估方法本文采用直接比较法对《乌兰察布市土地利用总体规划（2006年～2020年）》中的主要控制指标执行7年的情况进行评估。

通过对比全市2005年、规划目标年（2020年）和2012年各项指标的数据，来反映全市规划实施7年来各项指标的落实情况。

2.2评估结果农用地中耕地保有量、基本农田保护目标已经实现。

建设用地中建设用地总规模未突破指标，规划指标剩余空间56071.6公顷。

城乡建设用地与城镇工矿用地突破指标，尤其城镇工矿用地已超出规划下达指标的22%；交通用地、水利设施用地和其他建设用地指标剩余空间较大，分别为：8658.33公顷、4244.78公顷、50919.29公顷。

新增建设用地、新增建设用占用农用地、新增建设占用耕地规模都未突破规划目标，指标剩余空间分别为4217.94公顷、5624.61公顷、3853公顷。

规划期内通过耕地储备补充耕地4036.33公顷，虽然完成了规划实施期间的占补平衡，但距离规划目标的实现还需补充2522.67公顷。

规划实施期间人均城镇工矿用地指标未降反升，实现程度低。

规划实施期间，中心城区建设速度较快，中心城区建设用地规模尚未突破目标，还有1334.81指标剩余，但中心城区城市建设用地规模超出规划目标423.71公顷。

3.现行规划实施成效与存在的问题分析3.1现行规划实施成效分析3.1.1强化了对耕地特别是基本农田的保护土地利用总体规划划定的一般农地区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围，在规划实施过程中，通过建立农地转用审批制度、耕地占补平衡制度和基本农田保护制度，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护。

严格执行先补后占，实现了建设占用耕地占补平衡政策。

规划2020年耕地保有量为880849.33公顷。

2012年耕地面积909788.07公顷，比2020年规划目标多28938.73公顷。

规划基本农田保护目标为785000公顷，2012年基本农田面积793185.80公顷，比规划目标多8185.80公顷。

规划实施7年间，全市新增建设占耕面积2705.87公顷，通过耕地储备增加耕地面积为4036.33公顷，实现了规划期内的占补平衡目标。

3.1.2保障了建设用地的合理需求划实施期间，严格落实“四区三界”和土地用途管制，通过加强规划实施管理，基本保障了国家、自治区、市级及旗县级的各类重点项目和城镇化的用地需求。

规划实施七年，乌兰察布市新增建设用地10575.64公顷。

规划实施期间，城乡建设用地净增13092.80公顷，城镇工矿用地净增16019.20公顷，交通用地净增1487.42公顷，中心城区建设用地净增4945.76公顷，其中中心城区城市用地净增4237.5公顷。

3.1.3增强了按规划用途使用土地和管理土地的意识国土资源管理部门在日常管理中依据规划审批土地，严格执行规划用途管制制度，保证了规划的强制性和严肃性。

通过各级政府的高度重视，加上长期的宣传教育，使全社会特别是各级领导干部逐步形成了土地利用必须符合土地利用总体规划的观念，进一步增强了按规划用途依法使用土地的意识。

3.1.4指导了造林种草，促进了生态环境的改善规划贯彻了“在开发中保护、在保护中开发”的基本方针，确定了切实可行的生态环境建设用地布局和范围，有效地指导了造林种草，城乡生产、生活及生存环境得到进一步改善，规划实施期间，全市林地面积增加233705.68公顷，促进了生态环境的改善。

3.2现行规划实施存在的主要问题3.2.1耕地数量变化旗县间差异大，基本农田布局不尽合理乌兰察布市耕地从数量上来看，规划实施期间总体上呈现增加的趋势，规划确定的耕地保有量和基本农田目标完全可以保证。

但从全市11个旗县区来看，各旗县耕地面积变化差异较大。

由于受水资源条件的约束，乌兰察布市大部分旱作耕地开发利用难度大。

然而政府为建设阴山北麓优质杂粮马铃薯基地、察右中旗胡萝卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力发展该地区设施农业，扩大微灌、滴灌面积，造成有基地项目计划的旗县耕地增加明显，无计划地区则耕地增加很少，甚至减少，比如集宁区，在经济建设过程中只能依靠“异地补耕”来实现耕地占补平衡。

2012年，乌兰察布市基本农田面积比规划目标多8185.80公顷，实现了基本农田保护目标。

但由于自然灾害等原因造成的耕地和基本农田灾毁；同时，规划期间不可避免的会出现一些交通、水利等重大基础设施项目选址绕不开基本农田保护区，因此，需要对局部地区的基本农田布局进行调整，同时需要将规划实施期间通过土地整治、高标准基本农田建设等工程增加的优质耕地尽快划入基本农田保护范围。

3.2.2建设用地空间布局和内部各项指标与实际需求不匹配规划期内，乌兰察布市城镇化速度加快，能源、交通建设迅速发展，许多项目的不确定性，总会造成规划建设用地与实际落地位置有所偏差，致使规划建设用地空间布局不能很好地适应建设项目的实施。

根据规划实施评估结果，乌兰察布市建设用地内各项指标的结构分配不合理。

目前，乌兰察布市建设用地总规模有56071.6公顷剩余空间。

主要为其他建设用地、交通水利用地，然而城乡建设用地在规划实施期间已经超出规模的22%，剩余的其他建设用地、交通水利用地指标无法调整到城乡建设用地或城镇工矿用地中使用，从而造成有计划而无规模用地的尴尬局面。

3.2.3规划新增建设占用耕地地区间不平衡，建设项目落地困难从全市的角度来看，乌兰察布市新增建设用地占用耕地指标尚有剩余，然而，由于自然资源条件制约和规划期内乌兰察布市打造区域性中心城市的规划影响，集宁区、察右前旗目前已经没有建设占用耕地指标可用。

因此，在扩大城市规模建设过程中，为了避让耕地，各类城镇基础设施建设、工业园区建设项目无法科学的安排到规划图上，导致建设项目不符合规划，难以落地。

3.2.4建设用地集约利用程度有待进一步提高规划实施以来，乌兰察布市建设用地集约程度有所提高，但仍存在许多问题，诸如城乡建设用地结构和布局不尽合理，集约利用水平低。

农村居民点用地内涵复杂，居住、生产、畜牧养殖等用地类型混合其中，数量大，布局分散，居住环境差，人均用地超标；城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效率低；独立工矿用地中，有一些乡镇企业规模偏小，布局松散，容积率低，土地产出效益较差。

应该进一步对全市的建设用地进行潜力挖潜。