改革开放以来上海国际航运中心建设历程作者：张励来源：《党政论坛》 2018年第11期港为城用，城以港兴。

改革开放四十年来，上海市委、市政府始终把建设上海国际航运中心作为城市发展战略的核心内容之一，从宏观到微观、从思路到实践作出全面探索，推动港口布局从河口港向海港发展，生产结构从散货装卸向集装箱运输转型，产业内涵从运输中转向航运服务和资源配置发展。

建设上海国际航运中心，不仅有力支持了上海经济社会转型发展，实现港口发展与上海城市发展之间的良性互动；而且积极服务于国家战略和改革举措，为推动长三角地区、长江流域的发展发挥了辐射带动作用。

一、战略定位：从重要交通枢纽到国际航运中心上海位于我国南北海岸线的中心，是长江入海的咽喉，上海港的经济腹地几乎囊括全国20-30%的地区。

改革开放以来，无论是中央层面还是上海自身在重新思考城市发展方向过程中，始终把发挥上海港“襟海带江”的地理条件和沟通国内国外的独特优势，作为实现上海向多功能中心城市转型的前提和基础。

从1980年代提出建设重要交通枢纽，到1990年代正式提出建设上海国际航运中心并将其纳入“四个中心”发展战略，航运中心建设在上海发展战略中的突出地位和重要价值逐步凸显。

1.建设重要交通枢纽，实现向多功能中心城市转型的基础条件党的十一届三中全会以后，我国的改革从农村到城市、从经济领域到其他领域不断延伸，为我国的经济建设和各项事业的发展打破了体制机制障碍，注入了生机和活力；对外开放从创办经济特区到开放沿海港口城市和经济开放区不断拓展，多层次、有重点、点面结合的对外开放格局逐步形成。

在这一背景下，处于改革开放“后卫”位置的上海，面对历史遗留的老问题与体制转轨中出现的新矛盾叠加交织的考验，开始对城市的发展战略和功能定位作出重新思考，先后制定《上海经济发展战略汇报提纲》《上海城市总体规划方案》，提出上海要逐步从单一功能的工业基地向多功能中心城市转变。

其中，如何充分利用上海良好的港口条件，发挥好重要交通枢纽的作用，成为推动上海向多功能中心城市转型、实现上海改造振兴的重要内容。

从国际贸易格局中思考上海港的地位，努力建成重要的国际枢纽港。

上海港是我国最大的港口，1982年时的吞吐量约占全国沿海港口吞吐总量的38%，同160多个国家和地区有贸易往来，外贸吞吐量占全国沿海港口外贸吞吐总量的22%左右。

但从国际范围看，上海港处在日本神户、横滨，韩国釜山及新加坡港的包围之中。

与这些港口相比，上海港面临着对外贸易的发展与落后的港口设施之间的突出矛盾，压港、压船严重。

因此不应满足于上海港作为我国最大港口的地位，而是要参与东北亚地区日趋激烈的港口竞争，跻身国际枢纽港行列。

从港口与城市的相互关系中思考上海港的作用，为上海建成多功能中心城市提供有力支撑。

港口与城市相互依存、相互促进，港口是城市对外交流的门户，城市是港口繁荣发展的载体。

1986年5月，时任上海市市长江泽民在“勒哈佛、墨尔本、大阪、旧金山、上海友好港国际研讨会”开幕式讲话中就指出，港口如何依托城市现有的经济、技术条件，达到自我完善、自我发展，而城市经济又怎样利用港口门户走向世界，应该是我们在世界经济新的挑战面前所要研究的主要课题。

上海港的发展不仅是要实现港口设施的现代化，更重要的是发挥好港口的功能，为实现上海向多功能中心城市的转型、建成“太平洋西岸最大的经济贸易中心之一”发挥基础性作用。

2.城市功能定位进一步深化拓展，确立上海国际航运中心目标进入20世纪90年代以后，随着中共中央作出浦东开发开放的重要决策，党的十四大明确把上海建成“一个龙头、三个中心”的战略定位，上海对外经贸交流规模不断扩大，1993年首次突破100亿美元大关，达到127.18亿美元，作为上海腹地的长三角地区和长江流域对外贸易也呈现迅猛增长之势，这要求上海港加强港口建设扩展货物交流的平台。

上海的产业结构战略性调整持续推进，优先发展第三产业，积极调整第二产业，稳定提高第一产业，以上海港为基础的航运业的发展既是现代服务业的重要内容，也是支撑金融、贸易、信息等产业发展的重要基础。

为此，上海依据世界经济发展趋势和国家整体发展战略，对原有城市发展定位作出调整和补充，在制定《迈向21世纪的上海》发展战略时，首次提出把上海建成为国际航空航运中心的城市功能定位。

1995年12月，徐匡迪代表上海市政府在第八届国际海事技术学术会议上提出，用二三十年时间，分三大步把上海建成国际航运中心。

中共中央、国务院出于发挥上海在经济、贸易和金融等方面的产业优势，整合带动长三角港口资源，推动长江流域经济发展的考虑，积极支持上海关于建设国际航运中心的设想。

1995年12月，中央领导批示指出，把上海建成国际航运中心是开发浦东，使其成为远东经济中心，开发整个长江的关键。

1996年1月，时任国务院总理李鹏在沪召开江苏、浙江、上海两省一市负责人会议，正式启动以上海深水港为主体，浙江、江苏的江海港口为两翼的上海国际航运中心建设。

2001年5月，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（1999年至2020年）》，明确要“把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一”。

2009年4月，国务院颁布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，进一步明确了上海国际航运中心发展的战略目标和任务。

由此，上海国际航运中心建设的实施框架进一步清晰。

到2010年，基本形成上海国际经济、金融、贸易和航运中心的框架，形成与现代化国际大都市发展相适应的总体布局和主要标志。

到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。

上海国际航运中心建设在“四个中心”体系中的优先发展地位进一步明确。

与建设经济、金融、贸易中心不同，建设国际航运中心受到的政策影响和限制较少，更容易发挥上海的主动性。

加之上海已经建成较为完备的现代航运基础设施网络，具备加快形成国际航运中心的硬件条件。

这两方面因素要求上海不应简单地把建设国际航运中心作为国际经济、金融、贸易中心建设的载体和手段，而应率先推进国际航运中心建设。

3.服务国家战略，上海国际航运中心建设加快向纵深推进随着上海国际枢纽港地位的初步确立，建设上海国际航运中心的聚焦点已经从如何加快建成向如何发挥作用转变。

党的十八大以来，随着全球经济格局深度调整，我国经济发展进入新常态，以习近平同志为核心的党中央实施“一带一路”“长江经济带”等重大国家战略，开展设立中国（上海）自由贸易试验区等多项改革措施。

作为“一带一路”和“长江经济带”两大国家战略的交汇点，上海的地位重要、作用特殊，是“长江经济带”建设的“龙头”、自贸试验区改革的“试验田”和“一带一路”建设的“桥头堡”。

这也要求上海国际航运中心建设必须紧密对接国家战略，创新区域协调发展体制机制。

2016年8月，上海市发布《“十三五”时期上海国际航运中心建设规划》，提出要从服务“一带一路”和“长江经济带”发展、服务全国港航业发展、开展航运制度创新和优化航运发展环境三个层次深化上海国际航运中心建设。

2017年5月召开的上海市第十一次党代会再次强调，上海国际航运中心建设要积极服务国家“一带一路”、长江经济带发展战略，大力促进长三角地区率先发展、一体化发展。

2018年4月，上海发布《关于全力打响上海“四大品牌”率先推动高质量发展的若干意见》，围绕打响“四大品牌”，基本确立航运服务全球枢纽节点地位。

其具体内涵包括：主动对接“一带一路”国家战略的实施，巩固提升全球枢纽地位。

积极融入基础设施互联互通和国际大通道建设，加强国际航运中心战略性设施布局谋划和建设，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效、具有全球航运资源配置能力的航运中心，使上海国际航运中心进入世界航运中心前列。

积极参与“长江经济带”建设和长三角一体化进程，全面提升区域综合运输能力。

把长三角地区、长江流域经济发展的区域一体化格局作为上海国际航运中心建设的强大推动力，提升长江黄金水道功能，率先建成网络化、标准化、智能化的综合立体交通走廊，增强对长江经济带发展的战略支撑力。

加强长三角区域合作，在国家有关方面的统筹下合理布局长三角地区的航运和物流资源，与长三角地区各港口城市协同共建上海国际航运中心，共享航运中心建设成果。

二、发展路径：坚持硬件与软件建设并举为了使上海国际航运中心建设更好地适应上海经济社会发展的需要，体现国际航运业发展的新趋势，上海将其作为一项系统性工程，坚持基础设施硬件建设与服务软环境建设并举的方针，聚焦优化布局、完善结构、提升层次等关键环节，推动上海国际航运中心的形态和功能实现跨越式发展。

1.创新港口布局，从河口港向海港发展新中国成立以来，上海港的空间布局基本延续依托现有地理条件和港口资源、以黄浦江为主的发展思路，港口主要分布于黄浦江两岸。

随着国际上船舶走向大型化，黄浦江的水深条件显然难以满足。

于是，在20世纪八九十年代，上海港掀起了以建设集装箱码头和老港区改造、外移为重点的改建高潮。

在黄浦江关港地区和长江口南岸的宝山、外高桥地区先后建设了朱家门、关港、宝山、罗泾、外高桥等新港区，以及宝钢等大型货主码头；同时对黄浦江内的老港区进行改造，搬迁十六铺客运码头，拆除南站煤码头等。

但受到“拦门沙”的影响，长江口航道水深仅为7米，乘潮方能进出吃水9米的船舶，作为远洋干线主要船型的第五、第六代集装箱船无法满载进出。

1998年1月，长江口深水航道整治工程正式启动，至2010年完成，前后历时十三年。

工程按照“一次规划、分期治理”的思路分三期实施，使长江口达到12.5米的通航水深，长江口航道能力得到一定程度的改善。

但无论是港区布局从黄浦江到长江口的调整，还是航道的疏浚和整治，都无法从根本上解决航道水深不足的问题。

为了解决这一制约上海国际航运中心建设的瓶颈问题，在1992年召开的市第六次党代会上，市委就把深水港建设列为上海新一轮城市基础设施建设十大工程之首，并组织专家先后对北上（罗泾）、东进（外高桥）、南下（金山嘴）等建港方案进行论证，但均因航道水深不够、岸线不足等原因而作罢。

1995年，上海提出跳出长江口，在距离上海最近的洋山岛建设深水港区的战略构想。

洋山港具备建设15米水深港区和航道的优越条件，可突破上海市行政辖区内没有深水岸线的自然条件限制。

从1996年起，上海在交通部等国家主管部委的指导下，历时四年，分200多个专题，开展上海国际航运中心洋山港区建设方案、港址论证和建设前期工作的研究。

2001年3月，国家正式批复洋山深水港区一期工程立项。

2002年6月，上海国际航运中心洋山港区一期工程开工建设，至2006年8月竣工验收。