第三章行政主体一．行政主体概念和特征（一）概念：行政主体，系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。

（二）特征：1.行政主体是一种组织，而不是个人。

2.行政主体依法拥有独立的行政职权。

所谓“依法拥有”行政职权，系指这种组织的行政职权或者是由法律、法规设定的，或者是由有权机关通过法定程序授予（行政授权）的。

3.行政主体能以自己名义行使行政职权和参加行政诉讼。

所谓“以自己名义”，是指能以自己的名义对外行文，能以自己的名义作出处理决定，并能以自己的名义参加诉讼活动。

4.行政主体能独立地承受行政行为所引起的法律效果和行政诉讼的效果。

例如公安机关依据《治安管理处罚条例》第33条，委托乡政府对某违反治安管理行为人作出罚款决定，尔后发现处罚违法，补救责任应由委托的公安机关承担。

这说明乡政府并非行政主体。

二．行政主体与相关主体的区别（一）行政主体与行政法主体行政法主体系指受行政法调整和支配的有关组织和个人。

行政法主体包括处于管理一方的行政主体和处于被管理一方的行政相对人。

因此，行政主体是行政法主体的一部分，而不是全部。

行政主体必定是行政法主体，但行政法主体未必就是行政主体。

行政主体仅限于组织，不含个人，而行政法主体包括了一定的个人。

（二）行政主体与行政机关行政机关是个法律概念，并有广义和狭义之分。

广义上的行政机关，系指从中央到地方的各级人民政府和各部门机构。

狭义上的行政机关，则仅指各级人民政府。

而行政主体是一个法学概念，又是个动态概念。

因为它不是根据某个组织是否属于行政机关而定，而是根据该组织是否拥有独立的行政职权，能否代表国家并以自己名义行使职权和参加行政诉讼，能否承受行政行为和行政诉讼的法律效果而定。

在我国，行政主体的角色主要由国家行政机关充任，但是：（1）行政机关并非在任何场合都是行政主体。

当行政机关从事民事活动时，其身份是机关法人，而不是行政主体；（2）行政机关以外的组织未必就不是行政主体。

行政机关内部的某些行政机构（如公安局、工商局等）和外部得到行政授权的社会组织同样是行政主体。

还有，当行政机关实施不同行为、参与不同法律关系时，会出现不同的法律身份：当行政机关实施行政行为时，它的法律身份是行政主体；当行政机关参加民事活动时，它的法律身份是民事主体，或称机关法人；当行政机关与作为行政主体的行政机关发生管理与被管理关系时，它却成了行政相对人。

这说明，行政主体仅是行政机关多种法律身份中的一种。

（三）行政主体与行为主体行为主体系指虽无法律上的名义，但直接、具体实施行政行为的组织或个人。

二者区别：1.行政主体能以自己名义行使行政职权，而行为主体只能以别人（行政主体）名义行使行政职权；2.行政主体应由自己来承担自己行为的后果，而行为主体则由他人，即行政主体，来承担自己行为的后果；3.行政主体在行政诉讼中能作为被告参加诉讼，而行为主体不能成为行政诉讼中的被告。

由此可见，区别行政主体与行为主体最直接的法律意义在于：（1）有助于确认某种行政行为效果的归属。

因为行政行为的效果由行政主体而不是行为主体承受；（2）有助于确认行政诉讼中的被告。

因为在行政诉讼中，只能由行政主体而不是行为主体作被告。

第二节行政主体的类型一．外部行政主体与内部行政主体根据行政主体实施行政职权的范围，行政主体被划分为两大基本类型：外部行政主体和内部行政主体。

外部行政主体只能对社会上的公民、法人或其他组织作出行政行为，产生外部行政行为的法律效果；内部行政主体只能对行政机关内部的公务员作出行政行为，产生内部行政行为的法律效果。

外部行政主体的职权范围显然要比内部行政主体的职权范围广泛得多。

二．职权行政主体与授权行政主体根据行政职权的产生方式，行政主体可被划分为职权行政主体和授权行政主体。

凡行政职权随组织的成立而自然形成，无需经其他组织授予的管理主体，便是职权主体。

相反，行政职权并不因组织的成立而形成，而来自于有权机关授予的管理主体，便是授权行政主体。

例如：中国银行无行政职权，但它可以“根据国家授权，发行外币债券”1。

当中国银行经授权从事上述活动时，它便成了授权行政主体。

三．单独行政主体与共同行政主体行政行为只有一个行政主体作出的，为单独行政主体；行政行为有两个或两个以上行政主体共同作出的，为共同行政主体。

四．本行政主体与派生行政主体当一个行政组织与另一个行政组织之间具有派出关系时，前一个行政组织（设立派出机构的机关，如县公安局）为本行政主体，后一个行政组织（被设立的行政机构，如公安派出所）则为派出行政主体。

当然，派出机构成为行政主体是有条件的。

（派出机构一般不能作为行政主体，但若经法律授权或行政授权后，也可拥有行政主体资格）第三节行政主体的资格及认定一．确认行政主体资格的意义行政主体资格的确认在行政法上具有直接的、极为重要的意义。

第一，确认行政主体的资格有助于确定行政行为的效力。

如果实施行为的组织不具有行政主体的资格，那么它的行为就不具有行政行为的效力，对相对人权利和义务的影响不为法律所承认。

相对人对不享有行政主体资格的组织所实施的行为没有服从和协助的义务。

第二，确认行政主体的资格有助于确定行政诉讼的被告。

二．确认行政主体资格的方法（一）按行政职权确认是否享有行政职权或享有的是内部行政职权还是外部行政职权，是确认行政主体或行政主体类型的标准。

寻找这种标准的方法在于核实行政职权的来源。

对于职权主体，应该核实其产生职权的法律内容；对于授权主体，应该审查有权机关的授权行为是否存在以及授权的范围。

（二）按行为性质确认行政机关既可以成为行政主体，也可以作为民事主体（机关法人），其不同的身份取决于其行为的不同性质；行政机关实施行政行为时，属于行政主体，而从事民事活动时，则成了机关法人。

因此，确认行政机关的行政主体身份，就在于看其行为是否属于行政行为。

三．几种特殊情况下对行政主体的认定1.在行政职权的法律设定关系中的主体问题表现为法律、法规对行政主体的行政职权作出直接规定。

例如宪法第86条赋予国务院1根据1980年《中国银行章程》第5条：中国银行经营和受托办理下列各项业务：（九）根据国家授权，发行外币债券和其他有价证券。

享有18项职权，地方各级人大和地方各级人民政府组织法第51条赋予县级以上的地方各级人民政府享有10项职权，第52条赋予乡、民族乡、镇人民政府享有7项职权。

在法律、法规对行政职权的设定关系中，被设定的组织必然享有行政主体的资格。

2.在行政授权关系中的主体问题行政授权，系指一个行政主体依法把自己行政职权的部分或全部赋予给另一个组织，从而使后一个组织能以自己的名义行使行政职权，并承受行政行为法律效果的法律制度。

在行政授权关系中，把自己职权赋予给另一个组织者为授权方主体，接受被赋予职权的组织为被授予方主体。

授权方主体原先便是行政主体，被授权方主体经授权后便成为行政主体。

3.在行政委托关系中的主体问题行政委托，系指一个行政主体在自己缺乏条件直接实施某个行政行为时，委托其他组织或个人以它的名义代为实施该行政行为，行为效果归属于委托方行政主体的法律制度。

在行政委托关系中，前者称为行政委托人，它是行政主体，后者称为行政代理人，它不会因委托而享有行政主体的资格。

4.在行政联合关系中的主体问题主要是指两个或两个以上的行政主体联合作出同一行政行为。

判断其是否属于行政主体，从形式上看，主要是行为时是否以各自的名义署名，若以自己名义署名，则为行政主体；反之，则不为行政主体。

从结果上看，主要看是否有资格承担行政行为的法律效果，若有资格则为行政主体；反之，则不为行政主体。

5.在行政派出关系中的主体问题一个行政组织设立了一个派出机构，这个行政组织与它所设立的派出机构之间便构成了行政派出关系。

在这种行政派出关系中，设立派出机构的行政组织是行政主体，被设立的派出机构不是行政主体，它的行为效果归属于设立它的行政组织（派出机关）。

但当法律、法规直接对派出机构设定某种行政职权，或有权机关对其作了某种行政授权，并且当它行使这种职权时，这些派出机构才是行政主体。

6.行政主体发生越权时的主体问题在实践中存在这样一种认识：认为行政主体只有在其行政职权范围内作出行政行为时，才是行政主体，当其超越权限实施行政行为时，便不再是行政主体。

这是种误解。

是否超越权限不是衡量是否是行政主体的标准，只是确认该行政主体的行政行为违法性的标准之一。

也就是说，一个行政主体越权行使行政职权时，它不会因此而失去行政主体的资格，但无疑会失去其行政行为的合法性和有效性。

7.假象行政行为中的主体问题假象行政行为，系指非行政主体作出的一种具有行政行为形式上的特征的非行政行为。

如超市对顾客的偷盗行为进行处罚，这种处罚行为本质上不是行政行为。

假象行政行为的主体不是行政主体。

8.作为相对人的行政机关的主体问题这里是问：作为行政相对人的行政机关是否同时可以成为行政主体？回答是肯定的。

因为行政主体是个动态概念，行政机关则是个静态概念。

行政机关在不同的法律关系中可以以不同的法律身份出现，如行政主体、行政相对人和机关法人。

当两个行政法律关系交织在一起的时候，某个行政机关既是行政主体，同时又是行政相对人，这是常有的事。

例如土地管理局对环保局的建房申请进行审批，而环保局对土地管理局违反环境管理的行为进行处罚。

在建房审批法律关系中，土地管理局是行政主体，环保局是行政相对人，而在环境管理法律关系中，它们之间的身份正好相反，即环保局成了行政主体，土地管理局则成了行政相对人。

第四节行政主体的法定代表人一．行政主体法定代表人的概念和特征行政主体的法定代表人，系指依法代表行政主体从事行政行为和诉讼活动的个人。

行政主体法定代表人的法律特征：1.行政主体的法定代表人是个人而不是组织。

2.行政主体的法定代表人是依照法律规定的，而不是协商确定的。

也就是说，行政主体的法定代表人具有法定性。

3.行政主体的法定代表人是依法代表行政主体的。

它代表行政主体从事行政活动和诉讼活动。

4.行政主体的法定代表人是行政主体的主要组成部分，与行政主体是同一法律人格，而不是双重人格。

这就是说，行政主体的法定代表人并不是独立的法律主体，它并不独立地承受行为效果，其行为效果归属于行政主体而不是个人本身。

二．行政主体法定代表人的确认我国行政主体法定代表人确认规则：1.行政主体单位的正职行政负责人。

如市政府市长、公安局局长。

2.在行政主体单位没有正职行政负责人的情况下，由主持工作的副职行政负责人作为法定代表人。

如市政府在没有市长的情况下，由主持工作的副市长作为法定代表人。

3.在行政主体单位没有正副职的情况下，由主持工作的行政负责人担任法定代表人。

三．行政主体法定代表人的意义其一，从行政意义上讲，设定行政主体的法定代表人有助于提高行政管理的效率。