论公共政策非公共性的表现及成因孙　萍　张晓杰内容提要　公共政策的非公共性是公共政策的实然属性,主要表现为“内在非公共性”和“外在非公共性”两个方面。

“内在非公共性”主要源于公共政策的阶级性、“负外部性”和“非普适性”。

“外在非公共性”主要源于公共政策问题构建的非公共性、公共政策目标的短期性、公共政策执行的偏差性以及公共政策过程的单方面性。

关键词　公共政策　非公共性　表现　成因 公共政策的非公共性是公共政策理论研究中的一个重要课题。

公共政策的公共性是指公共政策诸要素在公共政策运行过程中所表现出来的公有性、公益性、公治性等“公共”性质的统称。

公共政策的非公共性是指公共政策诸要素(包括公共政策主体、公共政策目标、公共政策价值、公共政策信息等)在公共政策运行过程中所表现出来的垄断性、自利性、差异性等与公共政策的公共性相对立或相排斥的性质的统称①。

公共性与非公共性体现了公共政策的理想与现实之间的差距。

公共性是公共政策的理想和应然状态,是公共政策存在的理由,而非公共性是公共政策的现实和实然状态,是公共政策的常态。

公共政策的非公共性主要表现在两个方面,即“内在非公共性”和“外在非公共性”。

“内在非公共性”是指不以人的意志为转移的、伴随公共政策而存在的垄断性和差异性等。

它是公共政策的固有属性,与公共政策的公共性如影相随,如同一个硬币的两面。

它主要源于公共政策的阶级性、负外部性和非普适性。

“外在非公共性”是指公共政策运行过程中由于人为因素所产生的垄断性、自利性和差异性等。

它是对公共政策公共性的反动和背叛,使公共政策严重背离了公共利益,沦为个人或团体谋取私利的工具。

“外在非公共性”侵蚀了公共政策的合法性基础,是可以而且必须被克服的。

一、公共政策“内在非公共性”探因1.公共政策的阶级性。

马克思主义认为,统治阶级和被统治阶级之间经济利益的对立和冲突是阶级社会中矛盾和斗争的根源。

代表统治阶级利益的国家扮演着统治阶级利益的政治代言人和执行者的角色,发挥着维护与确保统治阶级利益的政治功能,并以此身份和资格合法地承担并履行着从各方面统治和管理整个社会的职责。

因此,统治阶级成为阶级社会中的公共权力主①宁骚:《公共政策学》,高等教育出版社2003年版,第185页。

体。

所以,公共政策如同法律一样,不外是统治阶级通过其执政党和政府,以公共或社会的名义对社会进行统治和管理的一定表现形式和行为方式,实际上是为了特定的统治阶级的利益,而对社会进行统治和管理的手段或工具。

由此可见,公共政策的公共性是带有阶级性的。

公共政策归根到底是一定社会统治阶级利益的集中表现,是统治阶级在政治上的代表和执行者为有效维护、确保与最终实现统治阶级的利益,所采取的一定的政治行为方式。

换言之,无论执政党和政府制定并推行什么公共政策,统治阶级的利益都是公共政策的轴心、出发点和归宿。

即使那些维护和实现被统治阶级利益的公共政策,也是以实现统治阶级利益为目的的。

2.公共政策的“负外部性”。

政府不是万能的,作为政府公共管理手段的公共政策也不是万能的,它存在着很多缺陷,其中一个缺陷就是公共政策的“外部性”。

由于公共物品和公共利益的多样性和多层次性,从纵向上看,有全国性的公共物品和公共利益,以及地方性的公共物品和公共利益;从横向上看,包括社会保障、公共卫生、公共交通等各行各业的公共物品和公共利益等。

因而,公共政策作为公共物品的提供者和公共利益的实现者与维护者,也具有多样性和多层次性。

这些多样性与多层次性的公共政策不可避免地产生外部性的问题。

公共政策的外部性,是指某项公共政策(多为地方性公共政策或行业性公共政策)在给目标群体带来收益的同时,也给非目标群体带来利益或造成损害。

其中,为非目标群体带来利益的称为公共政策的“正外部性”,而给非目标群体造成损害的称为公共政策的“负外部性”。

只有“负外部性”才是公共政策“内在非公共性”的表现。

在现实中,许多公共政策都具有负外部性,比如,建国初期,我国实行的工农产品价格“剪刀差”政策,给广大农民的利益造成了损害;现行的户籍政策在给城市居民带来诸多利益的同时,却给农民和农民工造成了一定的物质损失和精神伤害;某些地区或城市实行的旨在提高本地区或本城市全体居民公共利益的公共政策,却对其他地区或城市的居民利益造成了侵犯,等等。

可见,实践中的公共政策多伴随着外部性的问题。

3.公共政策的“非普适性”。

公共政策的非普适性是指公共政策在其所规定的有效时间和空间内,只适用于部分地区或部分社会群体,只有部分地区或部分社会群体能够享受到公共政策的收益,而其他地区或社会群体则被排斥在利益主体之外。

“非普适性”是公共政策的现实状态,现实中并不存在具有真正“普适性”的公共政策。

这主要是因为政策环境的多样性、公共政策信息的不完全性和不对称性。

政策环境是政策系统赖以存在和发展的外部条件的总和,主要包括国内自然地理环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境和国际环境,等等。

公共政策是环境的产物,政策系统的正常运行离不开既定的政策环境。

由于不同地区具有不同的政策环境,因而,一项公共政策几乎不可能兼顾各个地区的具体情况。

政策信息具有不完全性。

为了了解公众的价值和需求偏好,提供能满足社会需要的公共产品和公共服务,政府需要有完备的信息。

也就是说,公共政策过程是一个信息充分运用的过程。

但是,在一个充满不确定性和变化迅速的世界中,即使最有经验、最有智慧的精英集团组成的政府也不可能拥有足够的信息;而建立在不完全信息基础上的公共政策是不可能完全代表公众利益的。

另外,政策信息具有不对称性,主要表现为科学信息与时空信息的不对称①。

一般来说,政府官员都比较重视科学信息对公共政策的作用,而往往有意或无意忽视了时空信息的作用。

哈耶克认为:“今天,说科学知识并不是所有知识的总和,这几乎就是异端邪说。

但是,稍稍反思一下就可以知道,确凿无疑地存在着非常重要但没有得以组织化、在一般规则的知识意义上也不可能被称为科学的知识:有关特定时间和特定空间状况的知识……在各行各业中,对人们的了解,对当地环境的了解,对特殊情况的了解是多么宝贵的财富……上述那种知识,由于其性质是无法进入统计数字的,因此也就无法以统计数字的形式传递给任何中央权威机构。

这种中央权威机构所必须利用的统计数字,应该是严格地通过分析事物的细小差别,通过将不同地点、品质和其他特点等项目作为同一类资源综合,①毛寿龙:《信息与政策及其制度分析》,《中共宁波市委党校学报》2003年第1期。

以可能对具体决策产生重大影响的方法得出。

因此,我们可以知道,根据统计资料制订的中央计划,由其本质决定,是无法直接考虑这些具体时间和地点的情况的。

”①由此可见,基于科学信息而忽视时空信息的公共政策必然不具有“普适性”。

二、公共政策“外在非公共性”探因1.公共政策问题构建的非公共性。

公共政策问题是公共政策的客体,是指那些引起社会公众和公共权力机关的普遍关注、社会公众基于价值观念和切身利益形成了公意性诉求、且公共权力机关体会到公众的公意性,并拟以制定公共政策来解决的社会问题。

公共政策问题的构建,包括政策议程的两个阶段,即公众议程和政府议程,其中公众议程占有更突出的地位。

解决公共问题是公共政策的目标,由此,公共政策才能够获得它的合法性、普适性和强制性。

然而,在现实中,许多公共问题并未被纳入公共政策议程,相反,一些公共政策却被用来解决那些不具备公共性的社会问题。

一方面,一些社会问题已经引起了公众普遍的关注,但这些问题一直未能转化为公共政策问题,在公众议程阶段之后出现了断裂;另一方面,有些社会问题虽然缺乏广泛的社会动议,但执政党或政府出于某些方面的考虑,在缺少某些程序环节的情况下强行转化成了现实的政策。

比如,现实中一些地方政府的领导人为了获得更多的政治资本和利益大搞政绩工程,他们把“以经济建设为中心”曲解为“以经济增长为中心”,单纯追求GD P的增长,争先恐后上项目、铺摊子。

这些政绩工程只是领导者个人意志的反映,并不具有公共性。

公共政策问题构建的非公共性,一方面源于政策决策者的信息获取能力不足,未能及时认识到社会公众所普遍关注的社会问题,不能及时体察民情民意;另一方面源于政策决策者的自利性,政策决策者也是一个理性的“经济人”,也会追求自身利益的最大化。

在自身利益、政府利益与公共利益的优先次序上,他们不可避免地把自身利益放在首要的位置上。

正如卢梭所说的:“按照自然的次序,则这些不同的意志越是能集中,就变得越活跃。

于是公意总是最弱的,团体的意志占第二位,而个别意志则占一切之中的第一位。

因此政府中的每个成员都首先是他自己本人,然后才是行政官,再然后才是公民。

”②因而,政策决策者在确定哪些社会问题应该进入政策议程时,不可避免地会考虑自身利益,并把那些能够增进自身利益的政策问题优先纳入政策议程。

2.公共政策目标的短期性。

公共政策的全部价值和目的就在于能否在实际行动中,按照社会公众的意愿和利益,向社会公众提供优质的公共物品和公共服务,从而既满足当代人的基本要求和实现他们的根本利益,又不给未来人的利益造成损害,即实现可持续发展。

然而,在现实生活中,很多公共政策的目标取向要么是维护和实现个别人或某个集团的利益,要么是实现当代人的短期利益而不顾经济和社会的可持续发展。

例如,我国某些地方实行的“先污染后治理”的发展战略及相关的公共政策,这种以环境为代价的公共政策造成了严重的环境污染和生态破坏,是明显的短期行为,不利于实现当代人和后代人的根本利益。

公共政策目标的片面性和短期性,主要是由于政策制定者的政策短视造成的。

所谓政策短视,就是指政府部门在制定公共政策的时候常常表现出急功近利的倾向,片面追求当前利益和眼前利益,而对它可能引起的长远后果则不加重视。

对短期利益的强烈偏好,将导致对长远利益的漠视,以及对社会公共事业可持续发展规律的悖逆。

为了追求短期利益,政府往往会走“多、快、好、省”的路子,实行“多投入、快效应、好攀高、省程序”的政策。

于是,单一的政策效应成了片面发展的“通行证”或“免罪牌”。

政策制定主体由于受任期或政绩考核的影响,他们的时间贴现率要高于社会时间贴现率,其结果通常是政策制定主体的短期行为和社会公众长远利益之间产生了明显的脱节。

为了缓解眼前矛盾,显示政绩,谋求连任或晋升,他们就会迎合当前的需要和部分政策受益者的短视要求,制定一些从长远来看弊大于利的政策。

这种现象被费尔斯顿称为“政治过程中固有的①②卢梭:《社会契约论》,商务印书馆2003年版,第79页。

哈耶克:《“知识在社会中的利用”,个人主义与经济秩序》,北京经济学院出版社1989年版,第77页。

近视”①。

3.公共政策执行的偏差性。

公共政策执行偏差是指政策执行者在实施政策过程中,由于受主客观因素的制约,其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象②。