中国城市社区公共服务设施配置现状与规划实施研究陈伟东，张大维（华中师范大学城市社区建设研究中心，武汉４３００７９）ＡＲＥＳＥＡＲＣＨＩＮＴＯＴＨＥＰＲＥＳＥＮＴＳＩＴＵＡＴＩＯＮＡＮＤＰＬＡＮＩＭＰＬＥＭＥＮＴＡＴＩＯＮＯＦＴＨＥＵＲＢＡＮＰＵＢＬＩＣＳＥＲＶＩＣＥＦＡＣＩＬＩＴＩＥＳ＇ＤＩＳＰＯＳＩＴＩＯＮＩＮＣＨＩＮＡＣＨＥＮＷｅｉ－ｄｏｎｇ，ＺＨＡＮＧＤａ－ｗｅｉ（ＲｅｓｅａｒｃｈＣｅｎｔｅｒｆｏｒＵｒｂａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙＢｕｉｌｄｉｎｇ，ＨｕａｚｈｏｎｇＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｗｕｈａｎ４３００７９，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｒｅａｓｏｎａｂｌｅｐｌａｎｎｉｎｇａｎｄｅｆｆｅｃｔｉｖｅｂｕｉｌｄｉｎｇｏｆｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓａｒｅｔｈｅｎｅｃｅｓｓａｒｙｐｒｅｃｏｎｄｉｔｉｏｎｏｆｕｒｂａｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．Ｔｈｅｐｒｏｊｅｃｔｓａｎｄｃｏｎｔｅｎｔｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓａｒｅｎｏｔｆｉｘｅｄ，ｔｈｅｙｓｈｏｕｌｄｍｅｅｔｔｈｅｇｒｏｗｉｎｇｄｅｍａｎｄｏｆｔｈｅｒｅｓｉｄｅｎｔｓ．Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，Ｃｈｉｎａｄｏｅｓｎｏｔｈａｖｅａｐｌａｎｎｉｎｇｓｔａｎｄａｒｄｏｆｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ，ｗｈｉｃｈｃａｎｂｅｆｏｌｌｏｗｅｄｂｙｍｏｓｔｕｒｂａｎａｒｅａｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｃｌａｒｉｆｙｉｎｇｔｈｅｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓｏｆｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ＇ｃｏｎｆｉｇｕｒａｔｉｏｎａｎｄｒｅｓｉｄｅｎｔｓ＇ｄｅｍａｎｄａｔｔｈｉｓｓｔａｇｅ，ａｎｄｇｉｖｉｎｇｒｅａｓｏｎａｂｌｅｐｒｏｐｏｓａｌｓｏｆｃｏｎｆｉｇｕｒａｔｉｏｎｏｆｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓａｒｅｃｒｕｃｉａｌｔｏｔｈｅｂｕｉｌｄｉｎｇｏｆａｈａｒｍｏｎｉｏｕｓｓｏｃｉｅｔｙ．Ｔｈｅｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓａｒｅｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏｔｈｅｌｉｆｅｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ，ｔｈｅｍｕｎｉｃｉｐａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｆａｃｉｌｉｔｉｅｓａｎｄｔｈｅｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ．Ａｆｔｅｒｒｅｖｉｅｗｉｎｇｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｃｏｎｄｉｔｉｏｎｏｆｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ＇ｄｉｓｐｏｓｉｔｉｏｎａｎｄｔｈｅｉｎｈａｂｉｔａｎｔ＇ｓｄｅｍａｎｄ．ＩｔｉｓｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔＣｈｉｎａ＇ｓｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓｆａｌｌｓｈｏｒｔｏｆｄｅｍａｎｄ．ＲｅｆｅｒｒｉｎｇｔｏｔｈｅｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓｄｅｓｉｇｎｓｔａｎｄａｒｄｓｉｎＢｅｉｊｉｎｇ，ＳｈａｎｇｈａｉａｎｄＷｕｈａｎａｎｄｃｏｎｓｉｄｅｒｉｎｇａｖａｒｉｅｔｙｏｆｆａｃｔｏｒｓ，ｗｅｐｕｔｆｏｒｗａｒｄｓｏｍｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｉｔｙｃｏｍｍｕｎｉｔｙ；ｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ；ｐｌａｎｔａｒｇｅｔ；ｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｕｎｉｔ文章编号：１００３－２３９８（２００７）０５－００２９－０５提要：城市社区服务设施分为生活服务设施、市政设施和公共服务设施三大类。
在统计分析了全国城市社区建设基本情况抽样调查数据之后，重点考察了全国城市社区服务设施的覆盖率、配建规模和居民的需求现状，得出我国城市社区公共服务设施相对其它两类设施更加供不应求的结论，参照建设部和北京市、上海市、武汉市等地的城市居住区公共服务设施的设计规范，结合各种相关因素，提出了我国城市社区公共服务设施规划指标和实施建议。
关键词：城市社区；公共服务设施；规划指标；实施单元中图分类号：ＴＵ９８４．２文献标识码：Ａ城市社区公共服务设施的合理规划和有效建设是城市政府治理的内在要求和社区居民自治的必要前提。
社区公共服务设施的内容与项目的设置不是固定不变的，它取决于居民的消费水平和消费结构、社区周围的公共服务设施的完善程度以及人们社会生活组织的变化等因素。
如我国在１９６４年制定的居住区公共服务设施定额指标的项目只有４０项，而在１９８０年增加为６６项，到１９９３年制定的新指标又增加到７２项，但仍然满足不了居民的需求［１］。
目前我国没有一个适应现代城市发展的、可以被大多数城市参照的社区公共服务设施规划标准和操作蓝本，因此，弄清现阶段我国城市社区公共服务设施的配置现状和居民需求现状，并据此提出适应时代发展的规划标准和实施建议对构建和谐社会至关重要。
在统计分析全国城市社区建设基本情况抽样调查①问卷数据，特别是社区服务设施的覆盖率②、配建规模和居民需求现状的数据基础上，参照中华人民共和国国家标准《城市居住区规划设计规范》（ＧＢ５０１８０—９３）及其局部修订条文和条文说明［２，３］，借鉴北京市［４］、上海市［５］等地修订规范和武汉市“２００６—２０２０年城市社区发展与规划实施单元研究”的最新成果［６］，结合相关因素提出了我国城市社区公共服务设施的规划指标和实施建议，从而为我国城市社区公共服务设施规划和实施提供了若干参考。
１社区服务设施、社区公共服务设施的界定国家建设部将居住区服务设施按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理等八类，在实际调研中，根据居民的需求现状及习惯用语，以社区为主要考察单位，我们把社区服务设施分为三大类：生活服务设施（超市、菜场等）、市政设施（供电供水供气、道路交通、银行等）、公共服务设施（社区ＨＵＭＡＮＧＥＯＧＲＡＰＨＹＶｏｌ．２２．Ｎｏ．５２００７／１０２００７年第５期总第９７期组织办公用房、再就业培训中心、医疗卫生服务站、养老院、公共活动场所等）。
本文重点研究我国城市社区公共服务设施配置现状、规划标准与实施单元。
其依据在于：其一，社区服务设施规划需要以人为本，依据社区居民的需求来规划，也就是说，根据居民需求提供必要的服务设施。
全国城市社区抽样调查数据显示，城市社区大多数居民的最迫切需求并非是通常可以由市场来调节的生活服务设施和主要由政府调节的市政设施，而是我们称之为社区公共服务设施的那一部分。
其二，社区服务设施需要依据社区功能来规划，一般意义上说，社区具有四大功能：一是满足社会交往需要；二是满足社会参与需要；三是满足社会救助需要；四是满足民主自治需要。
为满足这四大功能，必然需要将社区公共服务设施与其它两类服务设施区分开来重点规划。
其三，生活服务设施和市政设施历来也是城市规划的重点，其规划标准相对明确，更新也较快。
２社区公共服务设施规划项目的确定２．１社区公共服务设施供给不足社区是城市公共物品的集体消费单元，供需平衡是城市公共服务和公共经济的一条基本原则。
所谓需求是指城市居民未满足的需要，就公共服务而言，实际是指公共物品的短缺，即供给满足不了需要。
据此次全国社区调查的数据，城市社区公共服务设施供不应求是一个全国性的普遍问题。
２．１．１社区内的服务设施供给现状居民问卷表明在大部分社区里，与居民日常生活密切相关的社区服务设施较为齐全，在所有被调查的１２类社区服务设施中有８项所占比例在６０％以上，特别是小超市或小卖部、有线电视、美容美发店等服务设施的覆盖率都很高，８５％以上的社区居民选择了这３项。
社区内１２类服务设施的覆盖率从高到低依次排序：有线电视９１．８９％，小超市或小卖部８８．４６％，美容美发店８５．０９％，餐厅７５．８５％，菜市场７０．０８％，宽带接入６７．７４％，社区卫生站６６．３０％，劳动保障服务站６１．４０％，老人服务设施５４．４６％，健身设施５３．２６％，文化设施５２．５５％，儿童服务设施４１．７１％。
由此可见，排在前六位的是生活服务设施，社区生活服务设施的配置现状较好，而排在后六位的是社区公共服务设施，社区公共服务设施的配置规划滞后。
２．１．２社区附近的服务设施供给现状此次抽样调查所涉及的主要是步行１０分钟内所能到达的社区附近服务设施，根据调查显示，在所调查的１６类服务设施中，有１１类服务设施的居民选择率在６０％以上，而只有３类服务设施在６０％以下（从规划的角度讲，其实施单元③本应该相对大一些）。
社区附近的１６类服务设施覆盖率从高到低依次排序为：药店８１．１０％，餐馆７７．７０％，美容美发７７．６６％，医院、卫生院７４．２３％，银行７４．２３％，公共厕所７３．５４％，集贸市场７１．８２％，小学７１．８２％，托儿所、幼儿园７１．４８％，商场、购物中心６５．９８％，公汽、电车、地铁站６５．６４％，邮局、邮亭６２．２０％，网吧６０．８２％，音像店５９．１１％，中学５２．９２％，宾馆５２．５８％。
由此可见，在居住区范围内，社区附近的教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、市政公用及其它生活服务设施和市政服务设施的配置现状较好。
２．２社区居民对社区公共服务设施的需求强烈调查中，政府（９６份问卷）、居委会（２９１份问卷）对居民生活中主要困难的判断和居民（２８２４份问卷）自身对生活中主要困难的判断反映了居民对社区公共服务设施的需求强烈，并具有多样性和差异性的特点（见表１）。
表１政府、居委会、居民各自认为居民生活中的主要困难排序Ｔａｂ．１ＴｈｅＭａｉｎＤｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓｉｎＰｅｏｐｌｅｓ＇ＬｉｖｅｓａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｅＲｅｓｉｄｅｎｔｓａｎｄｔｈｅＲｅｓｉｄｅｎｔｓ＇Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ２．３北京市、上海市、武汉市社区公共服务设施规划项目在城市化背景下，以北京市、上海市、武汉市为代表的国内大多数城市在社区规划时均开始重视公共服务设施的设置和建设（见表２）。
２．４社区公共服务设施规划项目社区公共服务设施规划项目是根据全国城市社区公共服务设施的供需现状，并参考北京市、上海市、武汉市城市社区公共服务设施规划而设置的。
长期以来，公共服务设施被认为具有强烈的非排他性和非竞争性，而被视为纯公共物品［７］。
其特性必然要求城市政府包揽公共服务设施供给的规划决策、生产建设、运营管理全部工作［８］。
事实上，市场经济条件下社区公共服务设施的供给和生产职能完全可以分离。
社区公共服务设施规划项目按投资主体的不同可以分为政府投资和民间投资项目两大类，政府投资又分为政策性和公益性两小类（详细项目见表５）。