收稿日期:2005—07—06作者简介:范方志(1972—),男,湖南隆回人,浙江师范大学财政金融研究所副教授、硕士生导师,现为复旦大学经济学院博士生。

研究方向:社会主义金融理论。

中国中央银行独立性研究范方志,苏国强(浙江师范大学财政金融研究所,浙江　金华　321000)(广东商学院金融学院,广东　广州　510000) 摘要:自改革开放以来,中国中央银行的独立性不断增强,尽管如此,中国中央银行的独立性仍不如人意。

对此,本文提出提高中国中央银行独立性对策建议。

关键词:中央银行;独立性;货币政策中图分类号:F832.1文献标识码:A文章编号:1007—7685(2005)10—0024—04 一、关于中央银行独立性的不同观点最早对中央银行独立性进行系统研究的是阿莱西那,他以17个OECD 国家1973—1986年的数据为样本,对中央银行的独立性及通货膨胀率进行统计分析。

结果表明,通货膨胀率与中央银行的独立性呈反向关系。

劳埃德・B ・托马斯依据阿莱西那所确定的评价中央银行独立性的标准,把17个发达资本主义国家中央银行的独立性划分为4个级别,在计算了各国1971—1994年间的平均通货膨胀率后提出,中央银行独立性较高国家的通货膨胀率相对较低,而中央银行独立性较低国家的通货膨胀率则较高。

1990年1月,在北京举行的中央银行国际研讨会上,人们指出,“中央银行独立性的具体表现是它必须独享货币发行权;发行货币根据经济的客观需要而不受财政透支的干扰;能独立解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告自己的工作;重大决策不是由某一部门或个人决策,而由中央银行理事会决定;享有充分的权力对金融系统进行监督和管理;拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。

”德贝莱和费雪(Debelle ,Fisher ,1995)曾指出,中央银行政策上的独立性可分为政策目标上的独立性和政策工具上的独立性。

费希尔(Fischer ,1995)认为,中央银行独立性实际上有两种:一种是目标独立,即中央银行可自由选择政策目标,主要是对稳定物价与促进经济增长的政策目标选择;另一种是手段独立,指中央银行在明确自身职责后,可自由选择货币政策的操作手段及政策工具。

一般说,旨在反通货膨胀的中央银行独立性支持者并不主张目标独立,因为,这样一来中央银行就拥有相机抉择的权利,可能会利用其独立性追求产出增长。

从政治经济学角度研究中央银行行长行为的经济学家一般也不主张中央银行具有自主决定政策目标的权利,如梅耶(Mayer ,1990)、哈佛内列斯基(Havrilesky ,1993)等人就认为,中央银行作为一个官僚机构,也会追求自身利益最大化(如增加预算、扩大权利、获取名誉等),如任其自行其是,则可能导致失控。

相反,口头上反对中央—42—银行独立的人实际上却经常支持中央银行在框架下自由选择政策目标。

国际货币基金组织官员、印度经济学家阿南德・昌达拉威克(Anand Chandavarker,1996)认为中央银行独立性包括:理事会应有相对较长的任期,且不能代表特殊利益集团的利益;中央银行的行为对公众和法律的执行效果应有可信度,富有解决冲突问题和协调的能力。

宏观经济独立性表示可自由制定货币政策和汇率政策,可自由地选择适当的政策工具及限制对政府和银行的信贷。

融资独立性要求账务及详细条款的公开、透明,如禁止准财政补贴。

他还从实际工作的角度谈保持中央银行独立性的必要性,“中央银行的经济机构除了要具备专有技术外,还要具备必要的独立性,否则,在与财政部、发展局打交道时,中央银行的资信和影响将受到严重的损害。

……这不仅是为了施加影响来抵制政府的财政赤字,保持货币稳定,且为了促成建立一个高效、有力的金融结构。

”埃吉芬格(Eijffinger,1997)认为,中央银行独立性实际上涉及三个方面:一是人事上的独立性,二是赤字融资上的独立性,三是政策上的独立性。

他认为像中央银行这样一个如此重要的公共机构,其人事任免要完全排除政府的影响是不可能的。

因此,中央银行人事上的独立性是指政府对中央银行任免程序的影响程度,具体表现在任免程序、任期长短和解除职务的程序等方面;在赤字融资的独立性方面,如果政府能通过中央银行信用直接或间接地为政府支出融资,对中央银行施加影响,那么,中央银行在赤字融资上就无独立性可言。

直接涉及的中央银行信用指货币政策从属于财政政策;间接涉及的中央银行信用可能产生两种情形:一是中央银行成为政府的出纳,二是中央银行负责政府债务的管理;中央银行政策上的独立性指中央银行制定和执行货币政策的自主权。

希克斯(Hicks,1977)认为,独立的中央银行的概念是把创造货币的权力与使用货币的权力相分离。

诺德豪斯和林德贝克(Nordhaus, 1975;Lindbech,1976)认为,中央银行独立性实际上就是技术专家所说的避免货币政策被政治派别的支持者所左右,而交由一个组织来掌握。

库克曼(Cukienman1992)认为,“中央银行独立性就是一种承诺将货币政策的主要目标置于价格稳定方面的行为”。

普伦普特(plumptre, 1947)进而认为,有关中央银行独立性争论的焦点不外乎支持其货币政策目标非政治性的行为。

所谓中央银行独立性,一般是指中央银行履行制定与实施货币职能时的自主性。

尽管现代中央银行承担着众多职能,但无论从有关的理论分析看,还是从一些国家的实际情况看,中央银行独立性并不涵盖中央银行的所有职能领域,而主要集中表现为中央银行在履行通货管理职能时的自主性。

制定与实施货币政策必然要涉及货币政策目标与货币政策手段两个方面的问题。

二、中国中央银行独立性不足的表现总的来看,随着经济的发展和改革的进行,中国的中央银行———中国人民银行的独立性在不断增强,但按照《中华人民共和国中国人民银行法》(修正)所享有的相对独立性,中国人民银行远不足以使它能完全承担起稳定币值、促进经济增长的重大责任。

中国中央银行独立性不足主要表现在以下几方面:1.人事独立性欠缺。

与大多数转型国家一样,中国有着根深蒂固的中央集权传统,政府在社会、经济生活中占据主导地位,尤其对金融的控制十分严格。

人事独立性的欠缺表现在中国人民银行主要官员的任职缺乏明确的法律规定,使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病:高度的行政依附性和缺乏广泛的代表性。

2.职能独立性欠缺。

中国人民银行只享有一般货币政策的决定权,对年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策只有制定和执行权,却无最终决策权。

从法律地位方面看,中国人民银行隶属于国务院,只是国务院的一个职能部门,而从世界范围看,凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家,其央行的法律地位都比较高,独立性都很强。

中国人民银行行长直接对政府总理负责,中国人民银行的重大决策必须经总理批准,即在决策上没有—52—完全独立性。

这种状况的负面效应在中央银行的政府的宏观经济目标一致的情况下尚不明显,但在央行和政府的目标不一致甚至存在严重冲突的情况下,就会产生问题。

因为央行的制衡作用无法通过合法的程序发挥,原本已割断的中央银行受制于财政、地方政府、政府各部门的联系都有可能通过中央政府再变相地联结起来,最终造成货币的超量供应。

还有,由于中央银行不能独立决定货币政策取向,因此,货币政策从谋划到出台往往时滞过长,容易错过最佳时机。

3.货币政策目标独立性欠缺。

1995年3月公布的《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定:“中国人民银行的货币政策目标为稳定货币币值,并以此促进经济增长”。

币值包括对内币值(物价)和对外币值(汇率),一旦中央银行没有实现稳定物价的目标,它就会说稳定了汇率;或者中央银行没有实现稳定汇率的目标,它就会说稳定了物价,这为中央银行推脱责任留下了借口。

4.货币政策工具独立性欠缺。

随着中国对外开放的不断加强,传统的货币政策手段已不能适应市场经济发展的需要,而西方发达市场经济国家中央银行的三大法宝———法定存款准备金、再贴现率和公开市场业务,却因我国的市场经济体制还不完善,尚不能在宏观调控中发挥更大作用。

我国国债期限较长,品种不多,数量较小,使公开市场业务缺乏载体;持有大量国债的商业银行将国债视为低风险、高效益的优质资产,不愿出售,市场交易不旺,以调控基础货币为目的的公开市场业务缺乏交易基础。

至于中央银行在外汇市场上的公开市场操作,是为了维持人民币汇率的稳定而被动地吞吐外汇或人民币,不是一种主动灵活的干预手段。

5.分支机构独立性欠缺。

中央银行体制是现代金融体制的核心,而中央银行分支机构的设置则是中央银行体制的重要内容。

我国1998年成立的人民银行大区分行在一定程度下制约了地方政府对中央银行货币政策的干预,但也存在一些缺陷。

日前,中国人民银行的分行按照经济区域没置,而中心支行和支行则按行政区域设置。

人总行放权仍不够,很少赋予大区分行制定区域性货币政策的权限,而大区分行在制定区域性货币政策时也不够积极。

三、提高中国中央银行独立性的建议1.强化中国人民银行的法律地位。

在近年来世界范围内的金融改革中,各国都将加强中央银行的独立性放在了极为重要的地位。

因此,不断强化中央银行的独立性,对保持稳定的货币环境至关重要。

应完善《人行法》的有关规定,改善中国人民银行隶属于国务院的状况,提高其法律地位,使之直接对全国人民代表大会负责。

在未来中央银行体制改革过程中,全国人大、国务院应赋予其更大决策权,至少能独立选择和制定货币政策取向,决定利率、汇率水平和货币供给数量,并在再次修改人民银行法时以法律文件形式固定下来。

2.进一步深化中央银行大区分行改革。

随着银行监管职能的分离,不仅九大区行的职能需要重新定位,且目前仍按行政区划设置的中心支行和县支行也需要重新布局。

应切实做好人民银行按履行职责需要设置分支机构的工作,尽快根据区域经济发展和金融监管与调控的需要,对现有分支机构进行调整和撤并。

原则上只在相对独立的大金融中心设立一级分行,在一级分行管辖区重要的金融和经济中心设置二级分行,在二级分行之下根据经济需要设置支行。

随着泛珠三角、泛长三角及环渤海、东三省、西北地区等各具特色经济圈的出现,经济发展已经要求中央银行突破省的概念,在全国统一货币政策前提下,针对各区域经济的不同发展水平制定不同区域的货币政策,以提高货币政策的灵活性和有效性。

所以,人总行应适当下放权力,大区分行应积极主动,充分发挥区域性金融政策中心的作用。

为便于省级中心支行工作的顺利开展,必须进一步淡化国有商业银行的行政级别。

而就其功能而言,省级中心支行及以下分支机构的存在仍有必要,其工作重点应集中在联系对应地区的商业银行,进行信息收集和调查统计分析,为中央银行总行和大区分行制定货币政策提供决策依据。

3.逐步实现利率市场化。