一、问题的提出近年来，城市交通拥堵日趋严重，表面上看是因为城市发展过程中产业集聚吸引了人口在城市的集中，进而导致交通需求旺盛而造成交通拥堵。

随着小汽车数量的不断增长，城市道路新建、扩建速度也在不断提高，但是“布雷斯悖论”表明，道路扩建并不能缓解交通拥堵，反而增加出行者的出行时间。

丹麦首都哥本哈根的“指形规划”被认为是世界上最成功的城市规划之一，在长达半个多世纪的时间内仍在指导城市发展。

“指形规划”将轨道交通网络及公共交通作为城市交通的骨干，实现了交通与土地利用的有效结合，充分发挥了轨道交通在引导城市空间结构方面的作用，为城市交通的可持续发展提供了可供借鉴的经验。

总结哥本哈根“指形规划”的发展经验，要以城市交通与城市土地利用相互作用关系的理论为分析基础。

城市交通与土地利用之间存在着相互作用的关系，城市交通通过改变地区可达性而影响土地利用类型及土地开发强度，而土地利用对城市交通的影响则体现为交通需求的改变。

二、城市交通与土地利用的互动机制城市交通与土地利用之间存在着复杂的相互作用关系。

人们的各种经济活动总是在一定区域内进行的，为实现集聚经济，各种经济活动会向某一区域不断集中，这就会增加交通需求的产生；随着交通基础设施的建设和完善，区域交通可达性的改变会吸引开发商进行投资，从而改变这一区域土地的利用类型及开发强度。

城市交通与土地利用之间的相互作用关系在长期和短期内是有所不同的。

赵坚（2008）指出，短期内，改变某个区域交通拥堵最直接的办法就是拓宽道路，修建新的环路和放射性道路，使城市道路系统更加通达；而在长期，城市交通基础设施的改善可以改变某一区域的可达性，而人们更倾向于在具哥本哈根“指形规划”的启示于晓萍程建润图1城市交通与土地利用相互作用关系的短期影响与长期影响图2哥本哈根的“指形规划”有可达性优势的区域进行生活和生产活动。

可达性的改善也会吸引开发商扩大投资规模，当大量高容积率开发项目在具有可达性优势的区域集聚时，又会产生新的交通需求。

城市交通与土地互动机制的短期和长期影响可以用图1表示。

三、哥本哈根的“指形规划”及TOD 模式哥本哈根的“指形规划”实现了城市轨道交通与土地利用的有效结合，是其TOD 模式取得成功的重要前提。

所谓TOD 模式，其重要特征之一就是城市发展与城市公共交通设施紧密结合，形成紧凑的城市空间形态。

（一）丹麦的城市规划体系概述丹麦，地处北欧斯堪的纳维亚半岛，国土面积4.3万平方公里，海岸线长7300公里，农地占67%，林地占12%。

2007年，丹麦总人口为550万，人口密度为127人/平方公里，人口主要分布在东部地区。

丹麦的发展规划始终以创造并保持自然环境和城市景观等方面的良好环境为目标，并不断根据经济和社会的发展进行调整，注重城市发展、居住条件及生态环境的可持续发展。

丹麦城市规划体系包括国家层面的国家规划、区域层面的区域空间发展规划、市级层面的市镇规划以及部门规划。

丹麦空间规划体系中各部门的分工十分明确。

环境部长应通过制定国家规划来维护国家利益，在国家规划报告中，要为区域空间发展规划和市镇规划的制定建立一个具有指导性的综合规划体系；区域委员会从区域发展的角度制定各区域空间发展的战略性规划，这种区域空间发展规划是一种新型的战略性规划，涵盖区域整体空间发展，并且与地区经济增长论坛的商业发展战略紧密相关；市政委员会负责城市整体规划和地区性详细规划。

国家层面的国家规划为区域规划和市镇规划的制定提供了具有整体性的规划框架和体系，同时又赋予区域规划和市镇规划一定的规划自主性，可以根据各地的实际情况和具体发展需要进行规划。

与此同时，区域规划每4年进行一次修订，在规划制定之初会向社会进行公示，在至少8周时间内广泛接受来自社区、非政府组织、公共机构以及其他社会机构和部门的评论及提出的异议或建议，尽一切可能广泛吸收各个利益主体的建议，充分保证规划能够根据实际需要进行调整。

（二）大哥本哈根地区的“指形规划”大哥本哈根地区位于丹麦东部的西兰岛上，土地面积2800平方公里，不足丹麦国土面积的7%，却拥有全国1/3的人口（约为185万）。

大哥本哈根地区包括5个行政区域，哥本哈根市和菲德烈堡市，约有人口50万；环绕在中央城市周围的哥本哈根郡，约有60万人口；菲德烈堡和洛斯基尔德两个外围郡，人口约为60万。

“指形规划”原则最早提出是在1947年，5根手指从哥本哈根中心分别向北、西、南方向伸出，形成一个手形的区域，手指之间的地区被森林、农田和开放休闲空间组成的绿楔分割（见图2）。

在半个多世纪的时间内，哥本哈根的城市规划始终坚持这一规划原则，2007年正式制定“指形规划”，指出城市发展要集中在轨道交通沿线，完善公共交通设施，使居住地向交通走廊沿线分布。

按照这一规划，大哥本哈根地区被划分为4个不同的区域：城市核心区（手掌部分）的规划重点是完善城市公共交通服务以满足城市发展需要；城市外围区域（手指部分）将为城市扩展和建设新城提供空间，规划重点也是要完善基础设施建设，提高公共交通服务水平；指形地区周边的绿地区域并不会转变为城市区域，不进行城市设施的建设和开发；其他区域将用于补充城市发展所需空间，以及城市群之间的建设。

从国家层面制定的“指形规划”，构建了一个综合考虑城市发展与交通基础设施建设及公共交通服务发展相互关系的规划体系。

其基本前提是将大哥本哈根地区作为一个整体区域进行规划指导，强调在整个区域范围统一进行城市基础设施建设，尤其是要提高整个区域内的公共交通服务水平。

在实现城市可持续发展方面，“指形规划”也提出了具体的要求。

规划要求面积超过1500平方米的大型办公场所要在车站周围600米的范围内进行选址，以方便人们选择公共交通出行，减少小汽车的使用，从而通过减少二氧化碳排放实现环境保护。

四、启示哥本哈根的“指形规划”及其TOD模式的发展，充分体现了城市交通对城市空间结构的引导作用以及实现城市可持续发展方面的积极作用，对我国城市发展具有一定的启示。

（一）交通引导城市发展能够满足经济发展的空间需要市场经济条件下，城市经济发展具有不确定性，城市功能的多样化以及城市建设投资主体的多元化使现行的城市规划难以适应新形势下城市发展的各种要求。

而发挥交通对城市的引导作用，能够满足经济发展不确定性所产生的空间需求。

我国现行的城市规划仍然在沿用计划经济体制下的规划方式。

计划经济体制下，城市规划采用高度集中的统一管理模式，城市建设主体单一，规划和开发决策由政府制定，建设资金来源完全依靠国家财政支持。

但是，市场经济使城市未来发展具有很强的不确定性，城市建设不再仅仅依靠政府进行规划和投资，各级政府、市民、开发商、投资者以及各种社会团体对于城市建设都有各自的需要和目标，多元化的投资主体和多渠道的建设资金来源意味着城市建设与开发需要满足更多相关利益主体的需要和目标。

具体而言，不同投资主体对于建设项目的选择、项目开发用地的选址、基础设施配套等具体问题的要求是不同的，而当前的城市规划很难对这些问题进行准确把握，也很难对城市未来发展进行有效预测。

虽然哥本哈根的城市规划也同样无法预测未来城市发展的具体需要，无法明确未来项目的基本要求，但是按照规划原则在轨道交通沿线进行城市建设和项目开发，就为未来发展所需空间提供了可行性。

以市镇建设为例，按照哥本哈根零售商业规划的要求，在市镇中心交通沿线发展零售商业，并完善公共服务配套设施，实现城市整体建设的平衡发展，而且能够吸引人口由城市中心向市镇分散转移，这就有效缓解了城市中心的人口压力。

相比较而言，北京市在确定“两轴—两带—多中心”的发展模式时，并没有对“轴”、“带”和“中心”的具体范围与规模进行确定，城市形态塑造与城市布局缺乏城市交通的有效支撑，城市开发建设缺乏明确的空间指向，城市未来发展空间不足。

随着城市规模的不断扩大，交通需求难以得到满足，在缺乏宏观规划原则统筹安排的情况下，道路扩建和新环路的建设使北京市“摊大饼”式的形态不断蔓延，而交通拥堵等城市问题却始终没有得到彻底解决。

（二）城市交通应发挥“引导”城市发展的作用城市交通拥堵并不能简单地理解为由于交通需求旺盛而导致的结果。

事实上，城市规划与交通基础设施建设之间缺乏有效互动才是城市问题的根源。

长久以来，城市交通规划都处于为城市规划提供配套设施的地位，而不能发挥引导城市布局的作用，而哥本哈根“指形规划”的成功就在于充分发挥了城市交通的“引导”作用，实现了城市的可持续发展。

城市的快速发展会吸引产业和人口的不断集聚。

按照当前城市规划的思路，将通过进一步完善交通基础设施和各项公共服务配套设施，引导人口向城市外围疏散，以降低人口承载压力。

但是，交通建设始终滞后于城市发展需要，这将导致交通拥堵日益严重。

因此，在城市开发过程中，应转变交通作为城市发展配套设施的角色，充分发挥交通引导城市发展的作用，实行“交通先行”，发挥交通基础设施的空间支撑作用。

通过完善交通基础设施，提高某一地区的交通可达性，引导产业布局，改变土地利用方式，从而提高土地利用效率。

北京市通州区在新城规划（2005年～2020年）中明确提出“交通引导开发”的理念，在其规划中，将有8条轨道线覆盖通州新城，轨道交通线网的密度甚至超过了中心城的很多地区。

轨道交通的发展必然会影响到可达区域的城市形态和社会经济结构，通过轨道交通的建设引导城市空间布局和功能定位，最终实现经济发展。

与此同时，通过公共交通的发展，引导人们改变出行方式，引导人口在城市中的工作和生活分布，从而将城市交通对人口过度集中进行“疏散”转变为有效“疏导”，使交通在城市建设中发挥更大的作用。

（三）兼顾规划的“刚性”与“弹性”是提高规划可操作性的关键事实上，市场经济条件下的城市发展需要通过城市规划体系“刚性”和“弹性”的有效结合对城市建设进行指导。

规划“刚性”需要在宏观层面制定具有普遍指导意义的规划原则，而规划“弹性”则要赋予地方或具体建设项目足够的灵活性，“刚性”与“弹性”在一定机制下的有效结合才能使城市规划在城市发展中充分发挥各项功能和作用。

首先，我国当前规划体系的规划权限仍然具有计划经济体制下高度集中的特点，上级规划对下级规划具有约束作用，下级规划的规划目标和主要内容必须符合上级规划确定的原则和控制指标。

而且《城乡规划法》的出台和实施提高了控制性详细规划的法律地位，使得控制性详细规划对于城市建设的约束作用更强，但是控规指标确定的相关标准也是在规划编制之初进行设定的，往往不能满足当前具体建设项目的实际需求。

控规的法律地位高，但可操作性不强，规划“刚性”难以得到保证，城市规划在塑造城市形态方面的功能也难以得到有效发挥。

其次，规划期限过长也限制了城市规划功能的有效发挥。

目前，我国城市总体规划的规划期限为20年，控制性详细规划的规划期限为15年，也就是说，对于建设用地的项目选择、面积、边界，以及绿地率、容积率、建筑密度和建筑高度等指标，都在规划编制之初就已经进行了明确的规定。