宋代治安之巨献：王安石创建保甲公元10至13世纪的宋代是一个伟大的时代，社会经济、科学技术、人民生活水平之高，在当时世界上无出其右者。

但偏偏宋代又是一个“积贫”、“积弱”的时代，如何维护地方治安，是宋代300年一直探索的问题，保甲就是宋代最为伟大的贡献之一。

1、养兵百万，处处无兵维护地方治安，不仅需要物质上和制度上的保障，更重要的是需要人力。

在中国古代，军队一直是保障国家安全和维护社会治安的主力。

宋代自建立之后，是很重视军队的建设的。

据研究，在王安石变法前的北宋前六任皇帝时期，宋代总兵力分别是378000、666000、912000、1410000、110000、1070000人1，兵力几乎增长了3倍。

养兵的费用，据宋仁宗时熟悉中央财政状况的蔡襄的说法，占到了全国总收入的60-70%2。

但养兵百万的宋代，却出现了“处处无兵”警备地方的怪事。

宋仁宗庆历三年（1043）春夏之交，京东路沂州在接连几年的蝗灾之后，又遭遇百年大旱，粮价飞涨，路有饿殍。

但沂州官府依旧不放松赋税的催收。

饥民忍无可忍，冲进官府，抢夺粮食财物。

宋仁宗急令巡检使朱进带领“捉贼虎翼卒”前往镇压。

但虎翼卒大多出身贫民和流民，训练和纪律本就不强，平日里饷钱又常被军官克扣，因此，不堪忍受皮鞭、棍棒催赶下的急行军，在军卒王伦的领导下，揭竿而起。

王伦兵变的人数不多，但影响很大。

史料记载，王伦挥师南下扬州，行程千里，沿途“盗贼”纷纷加入，如入无人之地。

之所以如此，当时欧阳修给皇帝的上书中认为与兵制有关。

“今自京发兵，则道远不及；外处就拨，则处处无兵”。

镇压王伦兵变，如果自京师调兵，需要长途行军，时间上来不及；如从外地调兵，则外地又无兵警卫，顾此失彼，处处无兵3。

其实，欧阳修的总结，固然没有错，但他没有也不可能看到更深层次的原因。

养兵百万、处处无兵，总的根源在于宋代皇权的加强。

960年，赵匡胤黄桥兵变，黄袍加身，成为宋代开国皇帝。

为防止他人效法，赵匡胤就采取多种措施以加强皇权，巩固赵家天下。

不幸，这些被奉为“赵氏家法”的措施，却导致了宋代的三大危机。

一是财政危机。

宋代皇帝采取分化事权以使百官互相牵制、恩荫为官拉拢官僚阶层、大兴科举拉拢读书人等方式加强皇帝集权，导致“冗官；为防止社会经济大发展导致的大规模流民对皇权的冲击，宋代大规模招募流民入伍，导致“冗兵”；而“冗官”、“冗兵”，再加上以丰厚的财富、俸禄优待将领、官僚，大大加剧了财政负担，导致“冗费”。

二是社会危机。

宋代彻底停止了汉唐时期给农民授田的制度，又不限制土地买卖、兼并，富者有田无税，贫者负担沉重，导致农民流离失所，暴动频繁，盗贼遍地。

三是边地危机。

宋代为防范武将，实行更戍法，导致兵无常帅、帅无常师；大批招募流民入伍，缺乏必要的训练和纪律约束；兼之财政危机军费无保障；导致军队战斗力下降，无力应对边患。

在上述的王伦兵变中，我们可以清楚的看到三大危机的影响。

例如：为什么面对蝗灾、大旱，沂州官府不敢采取减免赋税徭役的传统措施？因为财政危机下不敢减免。

为什么“捉贼虎翼卒”主要是由流民构成？因为社会危机下流离失所的农民太多。

为什么本是去“捉贼”的“虎翼卒”会兵变？因为财政危机下军费无保障，训练、纪律无保障，兵饷被克扣。

为什么镇压王伦兵变需要外地调兵？因为边地危机下军队集中到了京畿和边地。

因此，三大危机的相互交织，使得宋代基层秩序乱象呈现，王伦兵变就是典型的事例。

在这样的背景下，以军队维护地方治安的模式，就显得力不从心了。

1程民生.宋代兵力部署考察.史学集刊.2009,(5),66-81.2蔡象.端明集卷22,”论兵十事”条.3李焘.续资治通鉴长编第6册,卷142,庆历三年八月辛亥条,3419 - 3420.2、王安石重塑传统：从什伍到保甲：王安石（1021－1086），字介甫，江西临川人，是北宋杰出的政治家、思想家、文学家。

王安石少好读书，记忆力很强，少年时随父亲到过南北不少地方，耳闻目睹了宋代的社会问题，立下了“矫世变俗”的志向。

在1042年中举之后，王安石多次担任地方官吏，逐渐形成了变法的思想。

宋神宗即位后，王安石被任命为参知政事、同中书门下平章事，即宰相。

在宋神宗的支持下，从1070年到1076年，王安石开始了一系列的变法运动。

王安石生性倔强，有坚强的意志和社会责任感，矢志不渝厉行变法，被当时人戏称为“拗相公”。

王安石变法对北宋后期社会经济具有深远的影响，他也被列宁誉为是“中国十一世纪伟大的改革家”。

王安石变法中与警察制度最为密切的措施，就是创建了保甲制度。

而这与他变法的指导思想分不开的。

王安石曾经上书皇帝，要“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”，这既是他解决财政危机的指导思想，也是他创建保甲的指导思想。

简单的说，维护基层的秩序，不能仅仅依靠官府（尤其是军队），因为这会加重财政负担，而是要充分利用社会资源。

王安石就是为此目的创建保甲的。

从“保甲”一词含义的演变，都与社会或利用社会资源维护治安密切相关。

“保甲”最初的含义，据学者的研究，就是以甲第保护甲第，自己保护自己的意思，可以归纳为“自卫”二字1，也就是民众的自我防范。

民众的自我防范在中国史有着悠久的历史。

孟子提到周代井田制下的农民“出入相友，守望相助”，据清人焦循的解释，“守”主要指“防备”，即防备眼前过往的人顺手牵羊拿走东西；“望”主要指“伺察”，伺察那些隐伏的盗贼冷不防上门来抢劫2。

宋以前，为了更好的自我防范，民众又自发建立了各种社会防范组织。

如，两汉之际士人依靠宗族聚坞自保3，汉末魏晋之坞壁4、唐代的私人结社5等。

对于社会防范组织，官府大体上有三种态度：一是禁止，如汉代的禁止私社6；二是承认，但通过制度和立法来强迫这些组织承担治安义务和责任，如清代律例对社会组织的治安责任的规定7。

三是另起炉灶，官府在政府系统和社会组织之外，利用社会资源，直接组织民众、动员民众，维护基层社会秩序。

这第三种态度就是保甲的第二个含义。

明人就是从这个角度来解释：“保甲，编籍民户，彼此诘察，防容忍奸宄也”8。

官府直接组织民众维护基层秩序，据说源于三代的六乡六军。

但可信的史料应当始自春秋时期的管仲变法中“五家为轨”的规定。

此后，秦汉实行“什伍连坐”；晋代有闾伍之法、北朝有“三长制”、邻比族党制、团制，大体类似“什伍连坐”9；隋朝实行保闾族以相检察10；唐代制定“伍保制”，规定：四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约；保内成年男丁都有防范盗贼、报告奸宄的责任，否则施以连坐11。

在王安石以前没有被命名为“保甲”的制度。

保甲制度是王安石始创，“保甲”一词也1周中一编著.保甲研究,第3-4页.南京：独立出版社,1947.2[清]焦循著.孟子正义,十三经清人注疏本,上册,第359-360页,北京：中华书局,1987.3余英时著.士与中国文化,中国文化史丛书,第263-269页.上海:上海人民出版社,1987.4陈寅恪.桃花源记旁证. 陈寅恪著,金明馆丛稿初编,第188-200页,北京:三联书店,2000.5参：傅晓静.唐五代民间私社研究.北京:经济科学出版社,2008; 孟宪实. 敦煌:民间结社研究,北京:北京大学出版社,2009.6宁可.述“社邑”,北京师范学院学报,1985,(1).7柏桦吴爱民.清代律例规定的民间组织治安责任.学术交流.2009,(1).8[明]张自烈撰[清]廖文英续.正字通,“甲”字注释,续修四库全书经部第235册,第124页.上海:上海古籍出版社.9闻钧天著.中国保甲制度,第119-125页.武汉:直学轩,1933.10唐]魏征等撰.隋书第3册卷24食货志,第680页. 北京：中华书局,1973.11罗彤华.唐代的伍保制.梁庚尧等主编.城市与乡村. 第88-117页.北京:中国大百科全书出版社,2005.是王安石的发明1。

但上述的制度，较之王安石的“保甲”，有保甲之实而无“保甲”之名，从实质来说，都是官府利用社会资源、直接组织民众维护基层治安的方式，本质上没有区别。

因此，王安石创建保甲，应该是在北宋的特殊的历史环境中，对传统制度的重新塑造。

王安石本人曾经说过保甲是师法三代的六乡六军、秦代的什伍之制。

而保甲的作用，王安石认为不仅可以消除盗贼，使民众熟悉兵事，补充军队，还可以节省国家财政支出，“此宗社长久之计也”2。

这对养兵百万、处处无兵的宋王朝来说，无疑是一个福音。

王安石创建保甲，始于宋神宗熙宁三年（1070），随后又陆续有调整。

主要内容有：（1）结保。

相邻的居民每10家结为1小保，设1保长；每5小保结为1大保，设1大保长；每10大保设1都保，设都保正、都保副各1人（熙宁八年改为每5家为1小保，5小保卫1大保，10大保卫1都保）；保长、大保长、都保正、都保副都要选有行止、心力、材勇、富裕的主户担任。

（2）抽取保丁。

户不分主客，家有2名年满15岁以上的成年男丁，抽1人编入保甲为保丁，两丁之外若还有余丁，并附在保内，其中有武艺和最富裕者也编充保丁。

（3）自行装备兵器。

除朝廷法令禁止收藏的兵器外，保丁可根据自己的需要自己装备，以便习武、制止犯罪。

（4）轮差巡警。

每夜由大保长轮流安排5名保丁在本大保巡逻；遇有盗贼，击鼓报警，大保长及大保内居民需协助；抓获盗贼，按标准赏赐。

（5）伍保连坐。

同保内有犯罪的，知道而不报告，按伍保法连坐；邻居留宿三人以上强盗三日的，即使不知情，也要以“失觉罪”查处；若保内有外来行止不明之人，须觉察收捕送官。

（6）每保创制一牌，书写所管居民户数和保丁姓名3。

保甲首先在开封试点实施，随后推行北方五路乃至全国。

最初，保甲的主要目的在于治安，所谓“以捕盗贼相保任”4。

但此后，保甲逐渐转向兵制，通过保甲制度下保丁的武艺训练，实行征兵制，征招保丁入伍，改变以往招募流民的募兵制，以提高军队战斗力。

保甲的实施，在当时是取得了较好的效果。

后来的章惇曾经向宋哲宗提起：王安石变法时全国保丁70余万，教艺既成，更胜正兵，并且不费户部一钱5。

3、“拗相公”的执着王安石对保甲颇为自负，曾说：“保甲之法成，则寇乱息而威势强矣。

”6但是，保甲自实施之日起，就出现了诸多问题。

最主要的问题就是超经济强制民众承担义务。

如保长、大保长、都保正、都保副不同于汉代的乡长，不是官，而是役，没有薪水7。

保丁为了训练武艺和轮差巡警，必须自己置办弓箭；而每个小保也需要自筑射垛，自建执勤的铺屋，自置警鼓。

这些都需要民众无偿承担费用，致使“中下之民，罄家所有，侵肌销骨，无以供亿，愁苦困弊，靡所投诉，流移四方。

8”因此，保甲遭到了很多大臣的非议。

如司马光就严厉批评保甲是“驱民为盗”、“教民为盗”、“纵民为盗”9。

甚至连支持变法的宋神宗也表示怀疑。

但“拗相公”王安石始终坚持认为这是国家长治久安的根本。

京畿试行保甲之初，开封府报告有保户为置办弓箭而典当衣服的情况。