着力构建以“人”为纽带的文化馆总分馆制的“嘉兴模式”一、现实背景“十二五”期间，嘉兴市已实现市、县、镇、村公共文化设施高标准、全覆盖，但各级文化馆（站）作为政府开展公共文化服务、组织指导基层群众文化活动的重要渠道，仍然存在设施孤岛运行、资源分散分割、人员“上强下弱”、服务城乡有别等问题，与构建现代公共文化服务体系的要求不相适应，与保障群众的基本文化权益、满足基本文化需求不相适应。
为破解城乡二元、发展不均衡等问题，嘉兴市以国家公共文化服务体系示范区创建为引领，以东部示范、全国领先，率先构建现代公共文化服务体系为目标，大胆探索和深化推进城乡一体化以“人”为纽带的文化馆总分馆制建设，大力推进公共文化体制机制创新，形成了可借鉴、可复制、可推广的“嘉兴模式”。
二、总体设计（一）体系架构嘉兴文化馆总分馆以县域为基本单元，以县（市、区）文化馆为总馆，镇（街道）综合文化站为分馆，村（社区）文化活动中心（文化礼堂）为支馆，在全市五县二区构建起7个“人员互通、设施成网、资源共享、服务联动”的总分馆服务体系。
在“大嘉兴”范围内，以嘉兴市文化馆为中心馆，通过统筹、指导、协调等方式将7个相对独立的总分馆体系联结起来形成中心馆-总分馆服务体系，统筹协调全市总分馆开展公共文化服务，切实保障基层群众在参与公共文化活动、进行公共文化鉴赏等方面的基本文化权益。
嘉兴市文化馆作为中心馆，组建规划协调中心、业务支持中心、人才培训中心、创新研究中心和数字服务中心等五大中心，实现全市文化馆（站）“统一服务标识、统一发布平台、统一调配资源、统一辅导培训”，全面推动文化馆总分馆服务体系建设。
县（市、区）文化馆总馆参与中心馆活动与全市资源调配，协调区域内资源配送，开展好文化骨干培训、文化产品策划、设备设施统筹、资金政策保障、数字文化服务等工作。
镇（街道）分馆按要求，在总馆的指导下履行免费开放等职能，开展好文化艺术辅导、文化活动实施、文化项目承办、特色文化建设等工作，自主开展具有地方特色的群众文化活动。
支馆加强村级公共文化设施管理，确保文化阵地长期正常、免费开放；创作编排本地特色的文艺节目，组建培育本地文艺团队，组织开展健康有益的文体活动，丰富基层群众的业余文化生活；宣传党的各项方针政策，用先进文化引领人、凝聚人、激励人。
（二）保障措施1.组织保障。
建立协调机制，加大改革力度，统筹推进文化馆总分馆制。
在制度设计研究和海盐试点的基础上，2015年4月，市政府下发了《关于构建城乡一体化文化馆总分馆服务体系的实施意见》，在全市推广文化馆总分馆制。
目前，全市五县二区均建立了以县域为单元的文化馆总分馆服务体系。
2.经费保障。
在日常经费外增设专项资金，并纳入各级财政预算，用于总分馆服务体系的资源调配和体系化运行。
建立稳定的经费增长机制，制定并实施《嘉兴市文化馆总分馆服务体系专项经费使用办法》，重点保障总分馆体系的平台建设、资源调配、队伍培训和作品创作等支出。
各乡镇（街道）相应保障分馆及支馆的运行经费。
3.人员保障。
落实乡镇（街道）综合文化站配备3名以上工作人员。
以增加编制或政府购买服务方式配备文化下派员，以财政分级负担方式配备村级文化专职管理员，配齐配好“两员”队伍。
明确“两员”职责和薪酬标准，加强培训、管理和考核。
2017年1月，市政府下发了《关于进一步加强基层公共文化“两员”队伍建设的意见》，进一步夯实基础，强化保障。
4.制度保障。
建立文化馆总分馆联席会议制度、理事会制度、绩效评估制度、岗位能手评比制度等，发挥文化馆总分馆服务体系的整体优势，提升综合效益。
三、实施过程一个核心理念嘉兴市文化馆总分馆服务体系始终贯穿以“人”为纽带、充分发挥“人”的力量的核心理念，创新实施基层公共文化队伍“两员”制度。
2013年4月，嘉兴市编办、市财政局、市人力社保局、市文化局联合制定下发《关于在全市实行村（社区）文化专职管理员制度的通知》和《关于在全市推广文化员下派制度的通知》，在全市推广“两员”制度，形成“总馆馆长→分馆馆长→支馆干事”三级组织体系，以统筹协调的机制、体系化的运行提高服务效能，促进公共文化服务在全市范围内的均衡发展。
两项标准规范为进一步明确中心馆、总馆、分馆、支馆的主要职能，全力实现文化馆服务标准化，嘉兴特制定出台了服务标准和服务规范。
一是制定《文化馆总分馆服务体系管理规范》。
为固化嘉兴市文化馆总分馆服务体系的现有成果，提升总分馆服务体系的服务质量，推进服务体系的持续发展，嘉兴制定出台了市级地方标准规范《文化馆总分馆服务体系管理规范》，使之成为嘉兴市文化馆总分馆服务体系提高综合服务效能、规范内部管理的有力保障。
二是制定《城乡基本公共文化服务规范》。
该标准是对全市基本公共文化服务均等化成果的总结和提炼，进一步规范全市域内城乡公共文化服务体系的建设与服务提供，为各级各类文化部门（单位）有效开展公共文化服务提供重要依据。
三大信息平台嘉兴市文化馆总分馆服务体系充分发挥“文化有约”平台、嘉兴市文化馆网站、嘉兴市文化馆期刊《嘉兴公共文化》三大信息平台的作用，有力提升了基层公共文化服务的信息化水平，促进了均等化。
四项保障措施嘉兴市通过四项保障措施充分保障文化馆总分馆服务体系的落地实施。
一是组织保障。
建立协调机制，加大改革力度，在全市统筹推进文化馆总分馆制。
二是经费保障。
增设总分馆建设运行专项资金，纳入各级财政预算，并建立稳定的经费增长机制。
三是人员保障。
配齐配好“两员”队伍，以适当增加编制或政府购买服务方式配备文化下派员，以财政分级负担方式配备村级文化专职管理员。
四是制度保障。
建立文化馆总分馆联席会议制度、理事会制度、绩效评估制度、岗位能手评比制度等，发挥整体优势，提升综合效益。
“五联”工作机制为加强联系，紧密合作，有力推进公共文化服务的城乡一体化建设，嘉兴市文化馆整合市、县（市、区）文化馆活动、人才和空间资源，建立了以“会议联席、活动联办、培训联做、平台联建、场地联用”为主要内容的“五联”工作机制，搭建了市县文化馆多层次、多门类、多方位的交流协作平台，形成了“资源共享、优势互补、区域联动、服务基层”的长效运作机制。
四、实施成效在文化馆总分馆服务体系下，文化馆的公共文化服务效益有了明显的提升，服务内容更加丰富，受益群众规模进一步扩大。
较2012年，2015年举办各类活动总量增长87.26%，受益群众增长达169.98%。
2016年，嘉兴市文化馆中心馆、总馆和各级政府的购买服务共提供近数千场次文化礼堂菜单式服务项目。
县市总馆、分馆、支馆组织各类演出、活动，受益群众已经超过百万。
1.设施成网嘉兴市文化馆总分馆服务体系覆盖了“市-县-镇-村”四个层级，实现了文化馆（站）的互联互通，形成了设施、服务、资源的网络体系，服务范围延伸到最基层，贯通了体系的“最后一公里”。
在统筹协调公共文化资源，实现优势互补、资源共享的同时促进资源向基层倾斜，促进了全市文化馆服务的标准化和均等化，有效保证了公民最基本的文化权益。
2.资源共享嘉兴市文化馆总分馆服务体系充分发挥各层级文化馆优势，使经费投入、文化人才、场地设备、精品节目、文艺团队等资源在全市范围内实现共享共用。
通过数字化资源库和公共文化服务平台整合公共文化信息资源，有效对接群众需求，实现互联互通、资源共享、服务联动，发挥资源合力，提升资源使用效能，实现文化资源的全覆盖，提升了公共文化产品的总量和质量，提高了服务效能。
3.人员互通嘉兴市文化馆总分馆服务体系创造性地实施“两员”制度，建立基层文化人才网络体系，实现基层文化队伍的统筹管理，实现了文化馆（站）之间人员的相互支持和流动，解决了长期以来基层文化队伍建设薄弱、基层文化工作人员“不专职、不专业、不专心”问题。
通过服务下移管理上移的探索，增加了农村基层公共文化资源和服务总量，提升了产品和服务的质量，提高了服务的均等化水平。
通过“两员”上情下达、下情上传，有效对接群众文化需求。
4.服务联动通过实施文化馆总分馆服务体系，制定服务标准，进一步明确了不同层级文化馆（站）的职能，实现了文化馆系统整合、上下贯通。
通过协调机制、例会制度、考核制度、人员下派上挂制度等，形成统一网点布局、统一服务标准、统一数字服务、统一效能评估、统一下派上挂，实现了文化馆服务联动。
五、理论价值嘉兴开全国先河，创新实施“两员”制度，给长期以来的基层文化队伍建设薄弱问题找到了解决方向。
综观“两员”制度，其亮点呈现在四个方面。
1.基层文化人才网络体系建立。
嘉兴市“两员”制度以政府为主导，形成覆盖城乡四级的分级投入、共同承担经费的格局，有效减轻各级财政的经济压力，具有较高的推广性。
通过市级层面的全面统筹，也实现了镇镇有文化下派员、村村有文化管理员，形成了覆盖城乡四级的文化人才网络体系。
2.基层文化队伍实现统筹管理。
“两员”队伍实施“县聘镇用、镇聘村用、协同管理”的双重管理模式，既强化了上级文化主管部门的责任，通过“两员”搭建了上下级文化单位之间沟通的桥梁，又强化了基层单位属地管理的责任，避免了“两不管”真空现象的出现。
3.服务下移管理上移的新探索。
通过“服务下移”，增加了农村基层公共文化资源和服务总量，提升了产品和服务的质量，提高了服务的均等化水平，使基层文化阵地换发出新的生机和活力。
通过“管理上移”，使“两员”安心、乐意在基层工作，加强农村文化阵地的长效管理，进一步加大对农村文化建设的帮扶力度。
4.上情下达下情上传的新渠道。
“两员”作为沟通桥梁，将上级文化单位的文化产品、文化服务、文化项目、文化惠民政策及时向群众传达的同时，及时反馈群众的文化需求，推动基本公共文化服务与群众文化需求有效对接。
六、对策建议（一）总分馆制应选择“合适的”地域单元和管理层级文化馆总分馆制本质上是一个区域性公共文化服务体系，要遵循“合适的”地域单元和管理层级，发挥最佳效能。
县级政府具有完整行政管理权限和独立财政收支权限，具有承上启下、体系完整、面向基层、城乡一体的特点。
与此相适应，文化馆总分馆服务体系也应以县域为基本单元，以县级文化馆为总馆进行有效的管理。
这一结论已经被写入中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确提出以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设。
（二）总分馆制的核心是以统一管理为手段提升服务效能一级政府或多级政府建设一个“文化馆群”，以人财物的统一管理或参与管理为手段，改变了“一级政府办一个文化馆”，公共文化服务机构各自为政，封闭管理，孤岛运行，实现体系内政策标准的统一，资源的共建共享，活动的区域联动，最终促进服务效能的提升。
（三）总分馆制的本质是组织体制和运行机制的变革总分馆体系是需要从政府层面推进的组织体制和运行机制的变革，强调体系内的统筹和统一，强调资源和服务的共建共享、联动流动。