我国社会保障基金管理存在的问题及对策社会保障基金是社会保障制度的经济基础。

社会保障制度的健康运行,有赖于社会保障基金的支撑。

加强社会保障基金管理,是社会保障体系建设的一项重要内容,是保障社会保障制度稳定运行、促进社会保障事业可持续发展的首要前提,是维护广大职工群众合法权益、促进社会稳定的迫切要求。

一、我国社会保障基金管理存在的问题社会保障基金是社会保障制度的核心问题和首要环节,是社会保障制度得以建立并正常运行的物质基础和前提。

社会保障制度的建立与实施,归根结底是各项保障基金需要的预测、计划、筹集和运用问题。

如若没有充足的基金作保证,社会保障体系将陷于瘫痪状态。

因此必须把基金问题作为推进社会保障体制改革的决定性因素。

我国社会保障基金管理的现状与社会主义市场经济已越来越不相适应,逐步地暴露了一些突出的问题。

(一)社会保障基金管理模式不当1.多头管理,条块分割。

目前参与社会保障管理的有劳动、民政、卫生、人事、工会和商业保险公司等各级各类机构均参与社会保障基金管理,政出多门,各行其是。

此外,还有铁路、邮电、水利、电业、建筑、交通、煤炭、银行、民航、石油、有色金属等11 个行业不参加地方统筹,实行行业统筹。

这种状况造成了管理多头,资金分散,分割了社会保障基金统筹统管的整体性,扼制了社会保障基金的调剂功能的有效发挥。

2.机构重叠,业务交叉,管理成本高。

与多头管理相呼应,从事社会保障工作的各个部门都独自设立了社会保障管理机构,如劳动部门设有企业职工养老保险机构、失业保险管理机制,人事部门设有机关事业单位养老保险机构,民政部门设有农村养老保险机构,这种设置造成了机构重叠,业务交叉。

而且,由于这些机构在提取管理费过程中,缺乏严格的审查、监督,开支随意性大,造成管理成本高,资金浪费严重。

3.政事不分,社会化程度低。

表现在行政管理和基金运营由一个部门承担,主管部门既负责制定政策、制度等行政管理,又负责基金的征收、发放、运营,致使资金运用上缺乏必要的监督,随意性大,透明度低,安全性差。

此外,社会保障管理机构尚未完全担负起社会化管理责任,企业仍被社会保障的具体事务所困扰。

尽管全国各地不同程度地实行了养老保险的社会统筹,但是社会保障机构对基金的管理还停留在对基金的统收统拨,对社会保障基金的支付和对离退休人员的管理和服务仍依赖于企业。

企业不仅要承担离退休人员退休金的发放,而且还要负担管理服务,事务性负担仍很重。

(二)社会保障基金的投资渠道相对单一且保值增值性差在目前的社会保障基金的投资营运环节中,我国选择的是统一管理的投资营运模式。

筹集的社会保障基金主要是存入银行或购买国债,并按银行现行利率和国债利率获得利息收入。

也有一少部分资金注入股市和购买债券,虽然社会保障基金额度有了一定程度的增加,但与外国的基金投资手段和工具相比,比较单一。

从表面上看,社保基金存入银行或购买国债可以确保资金的安全,但实际上,在市场经济条件下,以货币形式存在的社保基金,在通货膨胀等因素的影响下不仅不能实现保值增值,反而有贬值的危险甚至社会保障基金将会由于存款利率低于通货膨胀率而使得其基金收益率呈现负增长。

此外,国债利率虽然高于同期银行存款利率,但由于我国自2003年以来通货膨胀压力的加大及国债市场不断完善导致的国债利率下降趋势,将使投资于国债的社会保障基金同样会面临着难以保值的压力。

(三)社会保障基金管理中的财政监督不力一是缺乏预算约束。

我国目前的社会保障基金属于财政预算外资金性质,还没有建立独立的社会保障预算进行管理。

虽然近年来在社会保障制度改革中,企业的社会保险基金已经逐步纳入国家预算管理,列收列支,但财政对这部分资金的筹集与使用无法制约,因为仍由主管部门自定政策、自行提取、自行支付,处于不受国家预算约束和管理的状态。

二是财务制度不健全。

长期以来,各类社会保障经办机构的财务管理基本上是各定一套制度,政策和制度不统一,结果是矛盾重重,管理漏洞多。

虽然,财政部根据国务院的有关决定出台了相应的社会保险基金的财务管理办法,但有些部门由于受自身利益的驱使,仍然执行本部门制定的基金财务管理办法,拒不接受财政部门的监督。

(四)社会保障基金的征收缺乏有效的法律保障按照我国现行的社会保障制度,社会保障基金主要由国家、企业和个人三方按规定的比例负担,而在实践当中,由企业缴费的部分往往不能足额到位,基金的来源得不到保证。

据某省统计资料显示,截至2006 年5 月底,欠缴基本养老保险费500 万元以上的企业达86 家,欠费总额近8亿元。

究其原因:一是社会保障基金的征收缺乏有效的法律保障。

我国对社会保障费的征收也没有强制性的法律约束,企业拖欠、漏缴、少缴甚至拒缴的现象时有发生。

二是企业经济效益不理想或生产经营困难而无力支付社会保障费用。

三是部分企业和职工对社会保障存在认识上的偏差,不能及时主动地缴足费用。

二、加强我国社会保障基金管理的基本对策按照社会主义市场经济的要求,结合我国社会主义初级阶段的国情,针对社会保障基金管理中存在的问题,借鉴国外的经验,加强社会保障基金管理主要应从以下几方面入手:(一)建立分离制衡式社会保障基金管理模式从我国实际及确保社会保障基金的安全与增值的基本目标出发,未来我国的社会保障基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制衡的分离制衡式社会保障基金管理模式。

在分离制衡式社会保障基金管理模式中,基金筹措归国家税务部门,基金支出认定归社会保障部门,基金发放归银行部门,基金增值归相关的市场部门,基金管理归财政部门。

分离制衡式管理模式依照“统账”原则,将统筹账户的基金交由统筹基金信托委员会运营,主要考虑到统筹账户是现收现付制,相对基金的需求而言,该账户上不会有太多的积累,对经济总体而言,其资金资源甚小,基金的运用对制度本身以及对资源的市场配置影响不会太大,因而并不刻意强求统筹账户基金的市场化运营;同时,统筹账户基金具有短期性特点,它强调的是安全性与流动性,因而更适合于固定收益的投资。

正因为如此,根据国家宏观经济发展政策,将基金投资于基础设施和国家重点开发项目,有利于满足宏观调控政策和产业政策要求,而将个人账户基金交由基金管理公司运营,主要考虑到个人账户是完全积累制,个人账户基金具有长期性质,要求而且能够进行收益较高的投资。

并且,个人账户更强调收益性与安全性的平衡,因此,必须进行多元化投资。

这样,一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值,使社会保障成员分享经济发展的成果。

另一方面实现了储蓄向投资的转化,可以增加社会资本积累,满足经济建设需要。

(二)拓宽社会保障基金的投资渠道,促使社会保障基金保值增值社会保障基金的投资,既要考虑安全性、收益性和流动性等一般投资原则,又要考虑经济效益与社会效益的统一,即保证社会保障基金自身保值增值,又有利于国民经济的协调发展。

从国际经验看,社会保障基金的投资渠道很多,如政府债券、企业股票与债券、住房贷款、工商业与个人贷款、投资于不动产等。

结合我国的现实情况,为适应市场经济的要求,投资渠道应当多元化。

1.房地产抵押贷款证券我国目前居民住宅的需求量相当大,房地产行业作为国民经济支持产业的地位进一步加强,投资于住房金融产品比直接投资房地产的风险要小得多。

从我国的实际情况出发,社保基金在近阶段可以投资不动产抵押贷款,即贷款方以土地、设备、房屋等不动产为抵押担保品向社保基金公司进行贷款。

如果贷款方到期不能偿还本金利息,社保基金公司有权处理抵押品来抵偿。

住房抵押贷款也是我国商业银行中最优质的资产,因此,它完全可以成为社保基金新的投资工具。

目前我国的住房公积金面临着资金的不足,通过发行以抵押贷款为基础的证券吸引了以社保基金为主的机构投资者,可以为住房抵押一级市场提供充足的资金。

抵押贷款证券是以住房抵押贷款为基础资产,发行人为商业银行或投资银行。

由于有稳定的现金流作保证,抵押贷款证券的投资风险较小,收益比较稳定。

目前国内还没有房地产抵押贷款证券,鉴于房地产抵押贷款的良好信用记录和稳定现金流,开发适合社保基金投资的房地产抵押贷款证券是一种很有意义的做法。

国外有许多成功经验值得借鉴加上国内强大的需求,将房地产抵押贷款证券化一方面可以解决房地产抵押贷款资金不足的局面,刺激房地产消费。

另一方面还可以为社保基金提供相对高收益、低风险的投资渠道,是比较适合社保基金投资的金融创新工具。

2.指数化基金开放式基金在设立时,其规模和期限都没有固定的期限,可视经营策略和实际需要连续发行,投资者可随时购买基金证券或将所持有基金证券转卖给发行者赎回现金,其单位卖出价格是根据资产净值加上一定比例的首次购买费,买入价及赎回价,也是单位代表的资产净值,不受市场供求影响,不会溢价也不会折价。

因此,开放式基金的单位资产净值的波动就成为开放式基金收益稳定性的决定性因素。

而单位资产净值的稳定性则由其投资品种决定。

在另一方面,指数化投资成为养老基金的重要投资方式。

指数化投资指跟踪某一指数设计投资组合,使组合的涨跌幅度与指数同步。

指数化投资有比较广泛的投资面,能有效地降低非系统风险。

对资金量大、投资目标仅为保值进而增值的养老基金来说,选择指数化投资十分恰当。

美国养老基金的35 %以上都选择指数化投资,指数基金的投资收益超过大部分共同基金。

在考虑了社保基金作为投资者的市场需求,并借鉴国外经验和我国股票市场的具体情况的基础上,设计社保基金投资的开放式基金品种时,可以恰当地设计一些成长型基金和低风险的行业基金供选择投资。

指数化基金主要投资于沪深股市大盘指数,基于股市指数长期上涨的趋势,投资该品种的收益是稳定的,适合社保基金的投资。

固定收益开放式基金的风险是极小的,但是也要注意防范不必要的风险。

首先,投资期限的合理搭配,即根据基金储备期限的长短,在投资期限上做到长、中、短期投资合理搭配;其次,各项投资比重要合理选择,即投资应在不同项目中进行合理分布,以分散投资风险,为此应扩大投资渠道但比例应适当。

(三)建立财政、税务、社保、审计四位一体的完善监督机制做到社会保障制度的公开、透明和公平。

建立完善的监督机制,应该划清各部门的工作职责,避免责任不清造成效率低下。

财政部门主要负责在银行设立社会保障基金财政专户,将基金收入和支出分别进行管理;税务部门负责社会保障税的征收、并编制资金收入报表、社保部门负责编制用款计划,通过调查核实情况,并通过银行等金融渠道,实现社会保障基金的社会化发放;审计部门负责社会保障资金筹集、发放和投资的合理性、完整性、合法性及效率性。

通过这种立法、行政、财务和执法工作的监督,实现社会保障的预期效果。

(四)加强社会保障基金管理的法制建设用法律形式制定我国社会保障基金管理制度,进一步深化基金管理法律的强制性和完整性。