i现代化进程中的乡村治理机制探析摘要: 乡村治理在我国古而有之，不算是新鲜话题，但不管是古代的乡里制度，还是近代的乡镇自治，抑或新中国成立之初的人民公社制度，都是基于农村资源汲取基础上展开的乡村治理活动。

加强农村民主政治建设, 完善建设社会主义新农村的乡村治理机制, 既是社会主义新农村建设的内容,又是社会主义新农村建设的重要保障。

改革开放二十多年来, 我国乡村治理机制发生了根本性的改变, 初步形成了多元治理结构。

但是, 目前我国乡村治理还存在诸多问题，本文对目前我国乡村治理存在的问题及其原因进行了分析,并就如何完善乡村治理机制提出具体建议。

关键词:乡村治理; 村民自治; 新农村一、引言开始于上世纪八十年代初的我国农村改革, 打破了人民公社时期‚政社合一‛的乡村治理模式。

随着村民自治制度的普遍推行, 我国农村乡村治理机制发生了根本性的变化, 在县以下的乡一级恢复建立乡镇政府, 实行乡镇行政管理, 乡镇以下设立村民委员会, 实行村民自治。

这种乡村治理机制被称为‚乡政村治‛模式1。

目前, 我国乡村治理的主体有乡镇党委政府、村支部和村委会、农民新型经济合作组织等等, 初步形成了多元乡村治理结构。

但是, 由于我国农村社会正处于分化、转型期, 村民自治制度设计与农村现实治理还存在较大差异, 乡村治理还存在诸多问题, 特别是农民的乡村治理主体地位和作用还没有得1周水仙.完善乡村治理机制构建社会主义和谐新农村[ J] .上海农业科技, 2006，（6）到很好的发挥。

因此, 加强农村民主政治建设, 体现村民自治‚民主选举、民主决策、民主管理、民主监督‛精神, 完善新农村的乡村治理机制, 既是建设社会主义新农村的重要内容, 也是建设社会主义新农村的保障。

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村目标,对乡村治理机制提出新的要求。

如何通过治道变革和创新,实现乡村良好治理状态,促进新农村建设,成为重要而紧迫的课题。

‚治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

‛2本文认为,完善乡村治理机制,必须调整县乡政府体制,重建政府与农民的关系,吸纳乡村民间组织参与治理,构建新农村多元治理机制。

二、现有乡村治理的结构困境与矛盾搞好乡村治理，实现农业发展、农村稳定、农民富裕，事关我国全面建设小康社会目标的实现和整个现代化建设的进程。

20多年来，中国乡村治理取得了巨大成绩，成效显著，它不仅有力地推动了基层民主政治发展，而且也对国家政治体制改革及民主政治发展产生了深刻影响。

但是，从全国范围来看，乡村治理发展很不平衡，有相当数量的农村乡村治理仍处初创、实验和推广阶段，乡村治理中的各种矛盾日益突出，已经成为整个经济和社会发展中的一个不容回避的问题。

加强农村民主政治建设，完善乡村治理机制，既是农村建设中的一项重要内容，也是推动农村各项工作的动力支撑和重要保证，对推动农村经济的发展、政治的稳定、社会的和谐具有重要的意义。

这既是当前农村工作的内在要2全球治理委员会. 我们的全球伙伴关系[M ]. 牛津大学出版社, 1995，第23页求和应势之举，也是巩固农村各项改革成果，解决农村一系列深层次矛盾的关键所在。

（一）乡村组织体系的矛盾1、乡镇政府与村委会之间的矛盾我国82年宪法明确规定：‚城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。

‛自治的本意是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体对中央政府的相对独立性。

宪法中所指基层群众性自治组织的内涵至少说明，农村社会不再是一个行政化的社会，应该把农村社会非政治性领域的运作过程与国家系统内部政治性权力的运作过程区别开来。

村组法更是明确地把国家的政权组织与村级组织作了制度化的区分。

根据《村民委员会组织法》第4条的规定，‚乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。

‛所谓指导，就是对村委会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性的意见，把握好大方向，而不是对日常事务进行干预。

支持和帮助就是对村民委员会依法所开展的各项工作，如举办公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、建立和完善生产及生活方面的社会化服务以及宣传宪法、法律、法规和国家方针政策，执行村规民约等方面，乡镇人民政府都要尽量给予实际支持和帮助。

3虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但自上而下（中央——地方——基层）的压力型政治体制以及乡政在这一体制中的特殊地位造3张厚安.中国农村基层政权[M].四川人民出版社，1992，第389页成了乡政权力与村治权力在结构上的断裂，同时，国家的农村发展战略、乡镇政权的特殊功能以及乡、村利益的分割，又在一定程度上造成乡政权力与村治权力在功能上的冲突，由此导致了两种权力的运作界限不明、相互侵权的现象时有发生。

乡镇政府往往直接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方式进行。

因为村一级不仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系，村支部又受乡镇党委的领导，这就使乡与村之间的关系变得不确定起来。

这也为乡与村之间、村级组织内部产生矛盾埋下了隐患。

从总体上看，代表国家权力、高度组织化的乡政权力是造成冲突的主要原因。

许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。

包括对村委会选举的干预、乡镇党委通过村党支部对村委会的‚领导‛、乡镇对村委会的财政监控、乡镇对村委会的诱致性控制等。

因此，村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾，而乡政则通过支持和协助村的工作来影响村级治理。

这样，乡镇利用自己的资源优势，弱化村委会的权力，实现对村委会的控制。

4另一方面，有些地方的村委会则出现‚过分自治化‛，力求摆脱乡镇政府的指导。

他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至对乡镇政府进行对抗。

2、村级组织内部的矛盾根据中共中央、国务院1986年颁布的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（22号文）和《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年2月13日）的文件精神，乡镇党委属于党在农村的基层组织，是乡4金太军.村庄治理中三重权力互动的政治社会学分析[J]. 战略与管理，2002，（02）镇、村各种组织和各项工作的领导核心。

乡镇党委的工作职责，就是要把党的路线、方针和政策上升为国家的法律、法规、政策和决定，并通过政府执行。

《中国共产党农村基层组织工作条例》第2条指出：‚农村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心‛。

《村民委员会组织法》第3条规定，‚中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用‛。

第2条规定，‚村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映人民的意见、要求和提出建议‛。

第4条规定，‚村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境‛。

可见，上述这些关于村党支部与村委会职责与权力的规定过于原则和抽象，对村党支部‚领导核心‛的权力范围和村委会自治的权力范围划分不明，导致两种结果的出现：一是过分强调党的领导而虚化村委会的自治功能；另一种结果是党在农村基层的领导核心地位受到撼动。

（二）村委会的行政化倾向村组法明确规定，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会必须由村民直接选举产生，并且村民有罢免村委会干部的权力。

从理论上看，有法律加以保障，村委会应该实实在在地代表村民的利益。

但事实上，以上规定并没能撼动高度组织起来的乡镇行政和分散的村民在争夺村委会方面的优势地位，无论选举多么真实，选举上来的村干部却与以前的村干部没有什么差别：他们依然唯乡镇命令是从。

5村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村委会更多的是对上级政府负5贺雪峰.乡村关系研究的视角与进路[J].社会科学研究，2006，（1）责，而不是对选举他们的村民负责；村级组织还按照政府的模式设臵机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬是由其完成政府任务的情况决定，而不是由村民决定。

究其原因主要在于：一是传统权力运行机制的沿袭。

我国现行的乡镇治理体制是由人民公社体制沿袭而来，尽管人民公社体制已废除，但是人民公社时期的权力运行机制却沿袭了下来。

二是制度构造的内在矛盾。

村级组织的位臵处于国家政权与农村社会之间，从而使体制安排上必然存在内在的矛盾。

村级党组织虽然由本村党员产生，但是它属于乡镇党委的下级组织，并要依照下级服从上级的党规办事。

村组法又规定，村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

这就意味着，村委会具有两重职责，即服从上级的命令和代表下级的利益，这在行政组织序列内是再正常不过的事情。

所以，村委会的行政化倾向是非常明显的。

三是压力型体制加剧行政化。

‚压力型体制‛是指：一级行政组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。

6为了改变落后的农村状况，国家行政力量大规模、超强度的进入农村社会，各种达标升级活动层出不穷。

为了完成这些任务，只有将党政组织体系中的行政命令式的工作方式延续到村，并努力控制村级组织及其行为。

这一强有力的压力型体制放大和强化了村级组织的行政功能，加剧其行政化。

（三）农民利益表达机制的缺失在‚乡政村治‛的制度架构下，国家体制性权力逐渐退出乡村社会，乡村社会中存在的许多公共事务转由村一级来承担，村成为具有较强公共功能的微型社会载体，成为农民生产生活的基本组织单位。

村委会是6张乐天.公社体制后的农村经济与政治——湖北农村调查引发的思考[J].战略与管理，1997，（1）国家制度规范认可的体制性基层组织，是整个国家组织体制内的重要组成部分，也是广大农民表达自身利益的主要组织依托。

但是由于村委会严重的行政化倾向，导致农民利益表达受阻。

毫不隐讳地讲，国家高层听不到农民的利益需求、地方政府与基层政府对中央政策执行不利或扭曲，也是造成‚三农‛问题的原因之一。

由于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，农民作为中国的一个最庞大的群体，却失去了自己的‚代言人‛，当合法权益受到侵犯时，没有可以依赖的组织，只能依靠自身的力量与之抗争，如果每个农民都采取这种方式，社会不可避免的将处于紊乱的状态中。

盛洪指出‚从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。