自2014年水利部实行水权试点以来,我国已形成多种行之有效的水权交易模式。
2016年,中国水权交易所正式挂牌成立,截至2017年年底,已促成交易42单,累计交易水量14.68亿m3。
各试点积极探索因地制宜不同形式的水权交易,较为充分地发挥市场在水资源优化配置中的作用,促进水资源向高效益领域的流转。
然而,水权改革是生态文明体制改革的重要内容,涉及面广、难度大、任务重,试点只是第一步,下一阶段改革任务更加艰巨。
当前,我国水资源时空分布不均为水权交易提供了宽阔的市场空间,习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针要求我们必须要重新表达水权交易的时代特征,摸清水权交易制度的现实需求,才能给出恰当的水权交易制度供给,从而达到新时期市场调节水资源配置、缓解空间水紧缺的目的。
一、我国水权交易制度创新的演进与实践从2000年浙江东阳义乌水权转让案例首次实现地方层面的水权交易,到2016年国家级水权交易所成立,直至2018年7个水权试点逐个通过验收,中国水权改革以渐进式和试点方式逐步推进,在实践探索中不断提升。
表1是我国水权改革和水权制度建设近二十年的时序创新进程表。
随着水权改革加强,水权制度的不断完善,水权交易行为已开始由小范围的个别案例向全国范围的普遍行为转变,由偶发事件向必然趋势迈进,水权交易的深入人心将促使我国水权交易、节水补偿等由顶层设计向民间自觉节水成为可能。
目前,我国在最严格水资源管理制度下,严守“三条红线”,基本明确新时期我国水权交易的时代特征及制度供给佟金萍1,2,王慧敏2,马剑锋1,2(1.常州大学商学院,213164,常州;2.河海大学管理科学研究所,210098,南京)摘要:回顾2000年至2018年国家对水权交易制度建设及水权改革的创新进程,诠释新时期水权交易的时代特征,即交易理念人本化、交易行为生态化、交易规则灵活化、交易过程全景化和交易监管全民化,并从适应性、服务性、协调性、法制性和共治性五个方面提出新时期水权交易制度建设的现实需求,最后给出完善水权交易制度供给的建议。
关键词:水权交易;时代特征;制度供给Epochal characteristics and institutional supply of China’s water rights transaction in the new era//Tong Jinping,Wang Huimin,Ma JianfengAbstract:Reviewing the institutional construction of water rights transaction and the innovation process of water rights reform from2000to2018,this paper interprets the epochal characteristics of water rights transaction in the new era:the humanization of trading concepts,the ecologicalization of trading behavior,the flexibility of trading rules,the panorama of trading process and the universalization of trading supervision.Then,this paper puts forward the practical needs of the institutional construction of water rights transaction in the new era from the five aspects of adaptability,service,coordination,legality and co-governance.Finally,this paper gives some suggestions for improving the institutional supply of China’s water rights transaction.Key words:water rights transaction;epochal characteristics;institutional supply中图分类号:TV213.4+D923.2文献标识码:B文章编号:1000-1123(2018)19-0027-04收稿日期:2018-08-14作者简介:佟金萍,教授,主要研究方向为水资源配置与政策。
基金项目:“十三五”国家重点研究计划项目(2017YFC0404600),国家社会科学基金资助项目(14BGL0970,15BGL128),国家自然科学基金重点项目(71433003),2016年江苏省“333工程”第三层次人才培养项目,2018年江苏高校“青蓝工程”中青年学术带头人培养对象项目。
表1我国水权交易制度创新的时序进程表农业、工业、生活及生态用水量,并针对农业用水主体、工业用水主体分别发放水权证和取水许可证。
例如,宁夏将总用水量指标分解到各城市和县区,然后将其量化到各用水户,总计发放农业水权证353本,取水许可证60本,3年试点工作使得该地区万元GDP 用水量下降了28.7%,农田灌溉水的有效利用系数从0.464提高到0.511。
经过实践,主要形成了以下几种水权交易模式:第一,用水户间水权交易,如在甘肃武威市凉州区开展的农户个体间的水权交易,2016年交易水量603万m 3。
第二,行业间水权交易,如宁夏通过有偿方式将农业节约下来的水资源转化至工业部门,大大提高了单方水效益。
第三,跨区域水权交易,如鄂尔多斯市与巴彦淖尔市之间的水权转让,通过实施农业节水,交易1.2亿m 3的水资源总量,使得35个工业项目有用水指标,在确保粮食安全的同时,也满足了工业逐步增加的用水需求。
第四,在国家层面,中国水权交易所于2016年正式成立,实现公开上市、单向招标和交易公告等交易功能,促成区域27.52亿m 3的水权交易量(截至2018年7月1日)。
同时,国家水资源信息管理系统已基本完成,中央—流域—省级平台相互连接,建成了15000个国家水利监测点,实现对我国70%以上的许可水量的在线检测。
回顾近二十年的制度实践探索,我国水权交易制度不断创新,呈现出交易水权逐渐明晰,交易条件比较明确,交易规则简单明了、交易程序规范有序、交易过程透明公正等特点。
再经过3年多的试点工作探索,基本确立了现阶段我国水权交易的基本实践程序,即确权(前提)—交易(载体)—监管(保障)。
可以看出,虽然我国先有水权交易实践,但水权交易行时间事件或文件作用2000浙江东阳—义乌水权交易我国首例跨区域水权交易,引起了全国范围内的水权实践和理论探索的大讨论2002《中华人民共和国水法》明确国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度2003黄河宁蒙河段水权转换明确水权转换试点的做法,开启了行业间水权交易2004《水利部关于内蒙古、宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》探索出了一条解决干旱地区经济社会发展用水的新途径2005出台《水权制度建设框架》《关于水权转让的若干意见》这是开展水权制度建设的指导性文件及健全水权转让的政策法规,有助于逐步建立符合我国国情的水权制度体系2006颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》(中华人民共和国国务院令第460号)明确了取水权转让的条件和程序2007发布《水量分配暂行办法》(中华人民共和国水利部令2007年第32号)标志着我国初始水权分配制度已基本建立2009《宁夏黄河水资源县级初始水权分配方案》建立了自治区、地级市、县(区)三级水权控制指标体系2011中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》提出“建立和完善国家水权制度,充分运用市场机制优化配置水资源”,为今后的水权改革指明了方向2012《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《国家农业节水纲要(2012—2020年)的通知》强调水资源管理和利用“三条红线”,建立“最严格的水资源管理制度”,建立合理水价形成机制,为水权改革提供理论依据2014《南水北调工程供用水管理条例》《水利部关于开展水权试点工作的通知》对南水北调工程年度内节余水量的转让作出了规定,同时明确在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东7个省份开展水权确权和交易试点2015《关于加快推进生态文明建设的意见》再次突出水权制度改革,加快水权交易试点,培育和规范水权市场2016出台《关于全面推行河长制的意见》《水权交易管理暂行办法》;中国水权交易所开业“河长”有助推进水权明晰提供保障;中国水权交易所的正式开业运营是运用市场机制配置水资源的一个标杆,推动水权交易规范有序开展2017水利部验收了宁夏、江西水权试点工作宁夏成为7省中首个通过验收的全国水权试点,探索出一套切合实际、行之有效、可复制可推广的经验和做法,为全国提供了重要经验2018水利部联合广东省、甘肃省、河南省人民政府先后在广州市、兰州市、郑州市召开水权试点验收会一致同意广东、甘肃、河南水权试点通过验收,是全国水权交易市场建设的重大示例为却促进了水权交易制度的不断演进和创新,为水权交易技术进步、生产力发展提供了广阔的市场空间。
之后,水权交易制度创新又成为水权交易行动的巨大动力,二者相互促进。
尽管如此,我国水权改革和水权交易制度建设仍处于探索阶段,新时期国家治水思路对水权交易制度建设提出新的要求。
二、新时期水权交易的时代特征水权即水资源产权,水权交易一般指水资源使用权在不同主体之间的流转,包括水权转让、水权租赁等。
客观的基本水情和严峻的水资源形势使得我国水权交易改革必须要重新审视水资源与经济、生态、国家的关系,水权交易改革方向应以促使治水理念向人与自然和谐共处转变、促使水资源配置向需水管理转变,促使治水手段向市场配置转变。
因此,新时期水权交易应赋予新的时代特征,具体表现在:①交易理念人本化。
人水关系的不断恶化加剧了水资源管理过程中人—用水关系的紧张,水资源管理不仅要考虑“三条红线”问题,更要平衡和解决用水过程中异质主体利益冲突问题,所以当前水权交易在人水关系变更和人人关系的互动基础上,交易主体要不断适应环境和调整规则来促成水交易,确保以人为核心的生活用水、生产用水和生态用水安全,从而达到协调人人用水关系,实现人水关系的和谐,这才是新时期水权交易的行动理念。
②交易行为生态化。
水权交易是落实最严格水资源管理制度的有效手段之一,而最严格水资源管理制度的底线是要保障水质与水量要素。