2010年1月J a n .2010天津大学学报(社会科学版)J O U R N A LO FT I A N J I NU N I V E R S I T Y(S O C I A LS C I E N C E S )第12卷第1期V o l .12　N o .1养老事业与养老产业的比较研究———以日本养老事业与养老产业为例田香兰(天津社会科学院日本研究所,天津300191)摘　要:日本养老事业与养老产业经历了初创期、扩充期和转换期的三个不同发展时期。

其间,先后颁布了《生活保护法》、《国民健康保险法》、《国民年金法》、《老年人福利法》、《老年人保健法》、《护理保险法》等六项法律和法规。

这些法律、法规较好地满足了老年人的经济需求、健康需求、情感需求、生活需求和其他需求等。

较为成功的日本养老事业和养老产业的发展史告诉人们,无论是养老事业,还是养老产业,都要有一套较为完善的法律、法规作保障;满足老年人的不同需求,必须实现老年人福利社会化。

只有这样,才能较好地满足老年人不断变化的不同需求,才能全面提高为老年人服务的水平。

关键词:日本;人口老龄化;养老事业;养老产业中图分类号:C 913.7 文献标志码:A 文章编号:1008-4339(2010)01-0029-07 收稿日期:2009-11-25.基金项目:天津市哲学社会科学规划研究基金资助项目(T J J L 06-009).作者简介:田香兰(1968—　),女,博士研究生,副研究员.通讯作者:田香兰,t i a n x l @v i p .s i n a .c o m .c n . 日本是全球老龄化率最高、老龄化速度最快的国家。

2008年版《老龄社会白皮书》指出,截至2007年10月1日,日本总人口(1亿2777万人)中65岁以上的老龄人口数已经达到2746万人(较前年增长3%),占总人口的比例为(老龄化率)21.5%。

其中,75岁以上的后期老龄人口达到1270万人,占总人口的9.9%,成为全球老龄化率最高的国家[1]。

到2050年,日本老年人口将达到3764万人,占总人口的39.6%[2]。

按照联合国的标准,超过20%就进入超老龄社会。

日本老龄化人口比例由1970年的7%递增到1994年的14%,仅用了24年时间,是世界上人口老龄化速度最快的国家。

随着日本工业化、现代化、城市化的快速发展,传统的单纯依靠家庭养老或靠国家养老的模式已经不能满足老年人日益增长的多层次需求,于是出现了社会化、市场化、产业化的养老模式。

日本政府着手建立和完善了养老服务体系,以解决老年人的收入、医疗、护理等保障问题,并大力发展了养老产业。

其结果实现了老人福利法制化、运行机制多元化和专业化。

一、日本的养老事业和养老产业(一)日本的养老事业“养老事业”是指为老年人基本生活服务的部分,它是由政府主办的、以老年人为对象的公共服务事业,是以法律形式保证其公平和公证性,是为老年人提供服务的非营利性事业。

日本政府把护理问题看作是养老事业的最大课题,于1997年12月,制定了《护理保险法》,并从2000年4月开始实行了“护理保险制度”。

护理服务分为居家护理服务和设施护理服务两大类。

其中居家护理服务种类多达14种[3],这说明日本政府提倡居家护理。

1.居家护理服务居家护理服务包括访问护理、访问入浴护理、访问看护、访问康复训练、居家疗养管理指导、通所(到养护中心)护理、通所康复训练、短期入所生活护理、短期入所疗养护理、痴呆症患者共同生活护理、入住特定设施者的生活护理、提供租赁或购买福利用具所需费用、住宅改造和居家护理援助。

　·30　·天　津　大　学　学　报　(社会科学版)2010年1月　2.设施福利服务(1)政府指定的护理老人福利设施(特别养护老人之家)。

政府指定的护理老年人福利设施是指根据老年人福利法建立的特别养护老人之家,是都道府县知事指定设立的。

主要收容那些身体或精神残疾较重、在家生活无法自理的老人,由专门受过训练的人员照料入浴、排泄、进食,并帮助进行机能训练和健康管理或疗养以及其他生活照料。

(2)护理老人保健设施(老人保健设施)。

护理老人保健设施是指经过都道府县知事同意开设的设施。

主要针对那些病情稳定、需要护理的人员,在医生和护士的指导下进行机能训练或日常生活照料。

(3)指定护理疗养型医疗设施(疗养型病床)。

指定护理疗养型医疗设施是指医院或诊所拥有疗养病房,是都道府县知事指定设立的。

入住疗养病房的老人,在医生和护士等的指导下进行机能训练,并进行其他必要的医疗服务[4]。

(二)日本的养老产业“养老产业”是以老年人为对象,以满足高层次生活、文化需求为目标,向老年人提供商品和服务的民间营利事业活动的总称,亦称老人福利产业、老龄产业、银色产业等。

养老事业和养老产业是两个界限分明的概念,前者属政府提供公共物品、公共服务的范畴,体现了保障老年人基本生活需求的政府责任,是普遍性福利概念;后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念[5]。

日本的养老产业是目前日本老龄社会中最具活力、最有发展前途的产业之一。

养老产业的兴起始于20世纪70年代末80年代初,主要原因是这时日本进入人口老龄化,老年人口不断增加,老年人需求也相应增加,而政府承担的社会福利事业已不能满足老年人的需求,于是政府对老年人福利政策进行调整,鼓励民间发展福利事业,以适应老龄社会的多种福利需求。

1974年,厚生省公布了“收费养老院设置运营指导方针”,建立了市场规范及行业标准。

“指导方针”对养老机构的属性、设施标准、人员配置、服务标准和优惠贷款制度等做了明确规定,并规定养老机构每年向政府提交报告,接受政府监督。

进入20世纪80年代后,日本政府针对养老机构及养老产品混乱局面,制定了“银色标志制度”,成立了“银色标志认证委员会”,开始对符合条件的社会养老机构、老龄产品和服务及其厂商等进行认证并公布于众。

1988年5月,日本政府对以往的社会福利以及医疗事业团体法进行了修改,政府为民间兴建或经营具有医疗、看护功能的福利设施提供低息或免息贷款,同时在税收上给予优惠。

修改法案公布后,养老产业得到了蓬勃发展。

同时,随着老年人社会保障的成熟以及老年人经济力的增强,老年人开始追求更高层次的精神生活和物质享受。

1994年,老年人口超过14%,迎来了老龄社会。

1994年3月,老年社会福利展望恳谈会发表了《21世纪福利展望》,提出应建立尊重老人意愿的以自立为目的的利用型体系。

同年12月,修订黄金计划,出台了新的《推进老年人保健福利10年战略》(新黄金计划)。

新计划的主要内容有:1)充实地区服务;2)支援老年人的自立;3)综合实施痴呆症老年人对策;4)促进社会参与。

1999年12月,由厚生省、财务省(原大藏省)、自治省共同制定了“今后5年老年人保健福利政策的方向》(黄金计划21)。

其基本方针为:建设充满活力的老年人形象;维护老年人的尊严,支援自立;建设互相帮助的地区社会;提供利用者满意的服务。

养老产业是一项营利性事业,内容可以划分为六个方面[6]:一是老年住宅产业———收费型老人公寓、老人集体住宅、昼夜看护服务旅馆、三世同堂住宅、老人住宅的改建和整修;二是老年金融产业———终身保险、看护保险、特殊医疗保险、年金资产代管等;三是家务服务———家务服务、保健护理、登门洗澡服务等;四是福利器械用品———销售世界各国最先进的疗养床、轮椅、拐杖、多功能便池等福利器械;五是文化生活服务———组织老年人旅行、老年人文化大学、各种体育健身活动;六是其他相关产业———老年人生活用品开发、销售。

实施护理保险后,全国各地利用护理服务的人数增多,活跃了地域经济。

由于企业、医院等医疗机关,或农协、N P O等各种主体参与护理产业,使护理市场在竞争中不断扩大。

目前,护理产业吸收的雇佣人数在社会保障领域最多,对地域经济的影响也非常大。

家庭护理员已达到40万,假如包括在护理设施中工作的人员,护理从业人员突破100万。

也就是说超过在汽车产业工作的职工人数[7]。

二、日本养老的有关法律、法规及其保障效果分析1.日本养老的有关法律、法规二战后,日本政府为了促进养老事业与养老产业健康发展,制定了完善的法律体系。

养老事业与养老产业发展大体经历了三个发展时期:一是初创期(20世纪50年代初到60年代初);二是扩充期(20世纪60年代初到80年代初);三是政策转换期(20世纪80年代中后期至今)。

在这三个时期分别制定了与养老有关的各项法律。

第12卷第1期田香兰:养老事业与养老产业的比较研究———以日本养老事业与养老产业为例·31　·　(1)初创期。

20世纪50年代,日本工业飞速发展,经济得到恢复性发展。

政府在初创期制定了《生活保护法》(1950年),形成了战后日本老年社会保障的基本框架,其重点是生活保护,而且仅限于那些符合救济条件的无依无靠的低收入老年人。

《生活保护法》明确指出国家责任、无差别平等、最低生活保障等内容。

政府根据《生活保护法》,开设了养老院等保护设施。

此时的养老院是一种收容设施,主要针对贫困阶层。

此后,政府通过了《国民健康保险法》(1958年)和《国民年金法》(1959年),实现了养老、医疗的全民覆盖。

“皆年金、皆保险”制度的实施,意味着包括老年人在内的日本全体国民当生病或年老时,都可以得到由医疗保险和年金制度提供的医疗费补贴和年金收入的保障。

这些制度的建立,成为老年人晚年生活安定的制度保障,同时也说明日本社会保障由生活救助为主向社会保险转变。

医疗保险制度一般分为以普通劳动者为对象的健康保险、以公务员和私立学校教职工为对象的被雇佣者保险和以自营业者和无职业者为对象的国民健康保险。

(2)扩充期。

经过20世纪60—70年代的经济高速发展,日本综合国力大大提高,国家也相应地充实和提高了对老年人的福利投入。

对于养老而言,1963年制定颁布的《老年人福利法》作为“福利六法体制”的第五项法律,是专门针对老年人的。

该法也被称为“老年人宪章”[8],它确立了日本现行老年人社会福利制度的基本框架。

该法规定,老年人福利的基本概念是尊敬老年人,促进老年人的自觉和确保老年人参与社会的机会。

同时规定,国家和地方公共团体有增进老年人福利的责任,需要努力谋求老年人福利事业的发展。

(3)转换期。

20世纪80年代后,老龄化问题越来越严重。

为了缓解财政压力,不得不对有关老年人保健及医疗政策进行修改。

为了解决各项医疗保险制度间老年人医疗费支出不平衡问题,1982年制定了《老年人保健法》。

主要用公费(国家和地方财政负担)支持老年人医疗费。

其对象为参加医疗保险并年龄在70岁以上或者65～69岁卧床不起的老年人。

《老人保健法》对有关老年人保健、医疗的服务单独制定了法律,并规定了新的社会服务项目。