118全媒体时代突发事件舆论引导的策略选择袁振龙 左袖阳一、全媒体时代的到来与突发事件政府舆论引导能力的不足随着网络媒体和手机媒体的先后出现，我们已经进入一个崭新的全媒体时代，报纸、期刊、广播、电视、互联网和手机媒体等共同构成了全媒体时代的复杂网状图景。
报纸、期刊、广播和电视等属于不可忽视的传统媒体，他们在信息传播方面依然有着不可替代的社会影响力，互联网和手机媒体①则是社会影响力越来越大的“自媒体”，它们的出现已经“给社会生活方式乃至政治运作模式带来革命性的影响”②。
“自媒体”的概念是美国学者谢因波曼和克里斯威理斯共同提出的，指的是普通大众经由数字科技强化并与全球知识体系相连之后，一种开始理解普通大众如何提供与分享他们本身的事实、他们本身的新闻的途径③。
据中国互联网信息中心统计，截至2011年12月底，中国网民规模达5.13亿，网络普及率达到38.3%，手机网民规模达到3.56亿，占网民总数的69.3%，微博用户占网民总数的48.7%④。
全媒体时代的来临，意味着人们的信息来源渠道越来越多样化，人们获取信息的速度越来越快，信息“发酵”产生化学反应的时间越来越短，社会越来越处于一种不确定的高风险状态中。
更重要的是，随着互联网和手机媒体的普及，普通民众已经从传统单向的信息接收者同时变成信息的发布者和传播者，“人人都有麦克风，人人都是信息源和‘新闻记者’”。
信息互动成为全媒体时代的一个重要特征，这改变了整个社会的信息传播规律，冲击着人们的惯性思维。
“数字化传媒改变了以往媒体信息受控严格的局面，使信息的传播流通更为自由”⑤，BB S ⑥、播客、博客、微博、SNS ⑦、手机群发、微信等自媒体平台同时具备“大众传播、人际传播和群体传播的性质，通过参与公共信息的生产和流通过程，重构媒介空间的信息格局和消解权威机构的信息控制势力”⑧。
全媒体时代既是各种媒体竞相表现的时代，也是普通民众参与信息发布、交流和讨论的时代，“全媒体”时代的来临，对中国政府的治理水平提出了新的挑战，对政府突发事件舆论引导能力提出了更高的要求。
随着信息网络通信技术的发展和经济社会的快速发展，我国的改革不断深入，利益调整不断深化，人口【摘要】 全媒体时代的来临，意味着人们的信息来源渠道越来越多样化，人们获取信息的速度越来越快，信息“发酵”产生化学反应的时间越来越短，社会越来越处于一种不确定的高风险状态中，自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全等各类突发事件更加频繁地发生，加强对突发事件的舆论引导已经成为现代政府的一项重要职责。
面对政府突发事件舆论引导能力明显不足的现状，有必要采用协同政府、合作网络、消费者需求和数字技术等网络化治理理论的理念重塑政府结构，重构政媒关系，重组政社关系，提升突发事件舆论引导的效率。
【关键词】 全媒体；突发事件；舆论引导【中图分类号】 G 206 【文献标识码】 A 【文章编号】 1001-4527（2013）02-0118-06【作者简介】 袁振龙（1971—），男，江西宜春人，北京市社科院综治研究所副研究员，博士，主要从事社会治理与社会管理研究；左袖阳（1980—），男，安徽巢湖人，北京市社科院综治研究所助理研究员，博士，主要从事刑法学研究。
2013年第2期社会主义研究SOCIALISM STUDIES （总第 208 期）No. 2，2013Serial No. 208流动更加频繁，思想更加多元，地区发展差距、城乡发展差距有日益拉大的趋势，各类社会风险不断被释放甚至被放大。
自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全等各类突发事件更加频繁地发生，加强对突发事件的舆论引导已经成为现代政府的一项重要职责。
特别令人遗憾的是，人们经常看到，政府部门在应对突发事件时会经常性地处于“沉默”、“失言”甚至“乱语”的状态，比如大家所熟知的贵州“瓮安事件”、湖北“石首事件”、浙江“钱云会事件”、“郭美美事件”、“7·23”温州动车追尾脱轨事件等，产生严重的负面影响。
政府及时如实地公布相关信息，主动进行“议程设置”，积极引导社会舆论，社会效果得到肯定的成功案例还不多，“5·12汶川地震抗震救灾”的胜利和成都公交车爆炸事件是不多中的两个成功案例。
突发事件发生后，如果政府部门处于“沉默”和“失言”状态，社会上的各类“谣言”和“质疑”就会借助新媒体扑面而来，影响甚至误导社会舆论，反过来又影响突发事件的处置并损害政府的公信力。
各级党委政府普遍面临着“全媒体时代”舆论引导能力不足的严峻挑战，如果不能有效提升突发事件的舆论引导水平，长期处于“沉默”和“慎言”状态，政府就有落入“塔西陀陷阱”⑨的危险，进而影响社会的安全稳定。
二、“全媒体”时代突发事件舆论引导的不足及治理思路人们不禁要问，当前政府突发事件舆论引导工作究竟遇到了什么问题，需要用什么样的措施才能改进政府的突发事件舆论引导工作，形成政府、媒体和社会共同应对突发事件的良性状态，保持社会发展的活力和社会结构的张力，不致因突发事件舆论引导不当而导致社会失序甚至影响社会的安全稳定。
网络化治理理论的出现为突发事件舆论引导工作提供了一个可供借鉴的思路，网络化治理主要表现为网络的、双向互动的、多元的参与结构，在外部参与渠道上实现跨地区、跨部门、跨行业、跨领域，形成政府、企业、第三部门、公民等多元参与的制度安排，实现信息透明且流动充分，连接以合同和信任为基础的社会资本，将分散的“小碎片”整合为“大碎片”，最终达到公共治理的“一体化”，由此增强公共治理的整体效应⑩。
在《网络化治理：公共部门的新形态》的作者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯看来，网络化治理象征着世界上改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流，这就是第三方政府、协同政府、数字化革命和消费者需求11。
在全媒体时代，实行网络化治理是目前有效提升政府突发事件舆论引导能力的策略选择。
（一）用“协同政府”理念重塑突发事件网络化治理的政府结构当前政府突发事件舆论引导能力不足在很大程度上是因为政府部门还没有完全建立起适应全媒体时代需求的新闻发言人和信息公开制度。
尽管政府部门普遍建立起了新闻发言人制度，但由于总体协调程度不高，业务部门各自为政，部门之间信息互不相通，导致不少政府部门的新闻发言人很多时候就是一个“摆设”，远远不能满足新闻媒体对突发事件信息的渴求。
有的政府部门的新闻发言人坦言，自己并没有接触过新闻记者，更谈不上对外发布新闻。
有的新闻发言人表示，由于自己的新闻发言人只是兼职，其他工作还很多，导致根本没有时间和机会接受新闻发言人工作的培训，每每遇到突发事件需要接受新闻媒体采访时，只能自己加班加点绞尽脑汁“应付”新闻媒体。
新闻发言人也缺乏足够的专业团队支持，目前政府机关内部的新闻宣传部门往往是新闻发言人分管部门，但政府内部传统的宣传新闻部门的协调性、专业性都有待提升。
一些政府机关宣传部门的同志讲，由于体制上的原因，我们难以及时了解其他业务部门的工作情况，实际上我们很难向新闻媒体提供有效及时的信息，更谈不上及时向媒体和社会发布突发事件的信息。
还有的政府机关宣传部门的同志讲，我们并不是新闻传播专业出身，组织需要就把我们安排在新闻宣传部门工作，我们也不知道究竟应该如何开展工作。
加上新闻发言人的职能、权力、责任和风险规避等并不明确，导致新闻发言人履职时要么小心谨慎，语焉不详，回避媒体，要么创造出“拆除性维修”、“休养式治疗”、“不管你们信不信，反正我信了”之类的荒谬话语，引发社会的强烈质疑。
政府对外发布信息工作也很不规范，许多法律要求必须公开的政务信息，许多政府部门也难以做到及时完全公开。
协同政府是网络化治理的重要特征。
斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯指出，网络化治理发展的第二个趋势是：“协同政府的不同层级和机构共同提供更为整体化的服务”12。
英国前首相托尼·布莱尔指出，“英国政府所面临的许多最艰巨挑战都无法轻松地适应我们传统的政府结构，我们必须在政府之间进行更119好的协调和更多的团队合作，才能应对新世纪的挑战”13。
概括起来，“协同政府”就是将不同层级的政府和不同的政府部门联合在一起，共同向公民提供整体化的服务，这样既可以避免政府分散服务的低效率，又可以避免政府部门之间的互相阻隔。
“协同政府”可以有效改善突发事件政府舆论引导能力，提升突发事件政府舆论引导的效率，是突发事件网络化治理有效运行的基础和前提。
从提高政府突发事件舆论引导能力的角度出发，按照协同政府的理念，可以从三个方面对政府结构和运行机制进行调整创新：一是从整体上，由宣传部门牵头，以新闻办、网络办为平台，进一步完善政府部门从上到下的专职新闻发言人和专业公关团队建设，进一步明确规范新闻发言人及其专业公关团队的职责、规范、权力、专业素养、培训等系列制度，明确新闻发言人参与部门会议、参与或列席部门决策、传阅部门各类业务文件和工作进展的权利，加强新闻发言人及形成新闻发言人全面了解和掌握部门工作信息的机制建设，避免目前新闻发言人兼职过多的状况，加强对新闻发言人及其专业公关团队新闻与媒介素养的培训，构建纵向从上至下，横跨各部门、各系统、各行业的新闻发言人和信息公开制度，形成突发事件政府舆论引导的整体格局和完整合力。
二是从部门和行业内部看，各部门、各系统根据形势发展变化，进一步完善和修订《突发事件应急管理预案》，制定明确的新闻发言人及其工作团队运行规范及单位领导、其他业务部门配合新闻发言及信息公开的工作制度，明确突发事件信息公开的启动程序，定期开展突发事件应急管理预案的演练活动，在演练中提升各部门、各单位新闻发言人及其专业工作团队的快速反应、快速处置、快速核实、快速发布的专业素养和工作能力，突发事件一旦发生，相关新闻发言人及专业公关团队与处置部门第一时间一起进入现场，迅速调查事件情况，着手调查事件起因，了解掌握关于突发事件的第一手全面信息，逐步构建新闻发言人及其专业团队与业务部门之间畅通的横向信息流动机制，为新闻发言人及其专业公关团队顺利开展工作，及时对外发布各类信息创造良好的条件。
三是进一步加强政府网站和政务微博的建设，组建专门的政府网站和政务微博平台的维护、编辑、管理工作团队，制订各部门、各单位通过政府网站和政务微博及时公开信息，定期实行信息更新的制度，遇突发事件实时发布信息的制度，完善本部门、本单位舆情收集制度和及时回应制度，建立本部门网站与其他政府网站、门户网站及媒体的链接与关注，突破政府网站和政务微博“信息孤岛”的困境，让政府网站和政务微博平台成为政府与社会、媒体进行信息流通，实现与媒体、社会实时互动的重要载体。
（二）用“合作网络”重构突发事件网络化治理的政媒关系当前突发事件舆论引导工作力度不足的很大原因是由于政府与媒体之间缺乏足够的信任、交流与互动。