国际金融研究/2010.3STUDIESOFINTERNATIONALFINANCE引言

资本监管是全球金融监管的重要手段。金

融危机以后，中国银监会提出对大型银行和中

小型银行的资本充足率要求分别提高至11%和

10%，明确发出加强银行资本监管的信号。在

资本约束加强的情况下，如何通过风险管理实

现结构调整和规模增长，需要认真分析、审慎

应对。

资本监管是审慎银行监管的核心，其实质

是风险监管，通过对风险的精细化管理可以实

现对资本的有效利用。中国银行业资本监管制

度随着银行体制商业化转型而逐步建立并趋于

完善，在此过程中，充分吸收、借鉴了国际资

本监管经验，引导了商业银行风险管理水平的

不断发展，也引导其重新审视资本和风险管理。

本文主体结构安排如下：第一部分回顾并

展望了资本监管发展沿革；第二部分从不同维

度深入论证资本监管的实质就是风险监管；第三部分分析了资本监管趋严对我国商业银行造

成的影响；最后论述了商业银行应对资本监管

趋严的对策。

一、资本监管制度演变趋势

改革开放以来，我国商业银行改革不断推

进，开放程度逐步提高，竞争格局逐步多元化，

对建立审慎资本监管制度提出了现实需求。

（一）历史：资本充足率计算监管阶段

改革开放以来，随着4家大型银行由国家

专业银行向国有商业银行转变，1994年，中国

人民银行发布了《关于对商业银行实行资产负

债比例管理的通知》，首次提出了包括资本充足

率在内的一系列资产负债比例管理指标，明确

了资本充足率计算方法和最低要求。1996年和

1997年，中国人民银行进行了局部调整，但总

体框架未发生改变。该方法一直沿用至2003

年。

基于服务于国有商业银行资产负债比例管资本监管制度变化趋势对

中国银行业的影响分析

陈四清

内容提要：资本监管是审慎银行监管的核心。从1994年以来，我国监管当局持续建

立并逐步改进资本监管制度。本文从资本充足率计算监管、审慎资本监管和全面风险资本

监管3个阶段，阐述了不同时期的资本监管特点、实施效果和趋势；从不同维度论证了审

慎资本监管的实质；分析了监管制度演变对中国银行业的影响。本文认为，资本监管的实

质就是风险监管，通过对风险的精细化管理可以实现对资本的有效利用；为应对日趋严格

的资本监管，应从4个方面努力：建立资本补充机制、进行业务调整、应用定量风险计量

工具、持续建设基础设施和培养人才。关键词：资本充足率制度变迁1988年资本协议新资本协议

中图分类号：F831文献标识码：A

作者简介：陈四清，中国银行股份有限公司副行长。特稿

11国际金融研究/2010.3STUDIESOFINTERNATIONALFINANCE理需要、为银行商业化转型创造条件的总体目

标，该方法规定的资本充足率计算要求较为宽

松。风险权重设定、抵质押范围、资本标准等

均与1988年巴塞尔资本协议有所不同，风险管

理和资本管理要求不明确，因此，该时期的资

本监管只能称为是资本充足率计算监管，资本

监管制度尚不完整。

从国际情况来看，巴塞尔银行监管委员会

发布的1988年资本协议，先后被100多个国家

和地区采用，成为资本监管的国际标准。事后

证明，该方法分类较粗，无法充分反映客户信

用风险，对指导银行绩效度量、产品定价和其

他决策活动的有效性需要进一步提高。

（二）现阶段：审慎资本监管阶段

21世纪以来，我国经济运行和经济结构中

存在的矛盾不断暴露；银行体系不良资产率不

断攀升，贷款损失准备却明显不足，资本充足

状况堪忧。在此背景下，2004年2月，银监会

发布了《商业银行资本充足率管理办法》（以

下简称《管理办法》），构建了相对完整的资本

监管框架。我国资本监管进入审慎监管阶段。

《管理办法》按审慎性原则确定风险覆盖范

围和资产风险权重，与1988年巴塞尔资本协议

实现了实质性接轨。通过全面加强资本监管，

一方面，商业银行不良贷款逐步消化，不良贷

款余额和不良贷款率实现双降，拨备覆盖率稳

步提升，商业银行资本充足率大大提高；另一

方面，商业银行日益重视风险管理，管理手段

和管理水平日益改进，银行抵御风险能力显著

增强，银行体系实力得到大幅度提升。之后，

银监会不断修改完善《管理办法》有关内容，

健全审慎资本监管体系。

2009年上半年，随着新增贷款的快速扩

张，商业银行纷纷发行次级债券以充实附属资

本，提高资本充足率。为增强银行体系稳健性，

2009年10月21日，银监会印发《关于商业银

行资本补充机制的通知》，该部分将按照“新老

划断”的原则，银行自2009年7月1日起开始

持有的其他银行发行的次级债要全部扣除。资

本监管越发严格。

从国际情况来看，顺应金融市场发展的需

要，为增强资本监管的有效性，2004年6月，巴塞尔银行监管委员会发布了《统一资本计量和

资本标准的国际协议：修订框架》（以下简称新

资本协议）。新资本协议建立了有效资本监管的

3大支柱，即最低资本要求、监管当局的监督检

查和市场纪律，代表了风险管理的发展方向，提

高了资本监管的风险敏感度和灵活性。随着巴塞

尔委员会成员国的不断扩大（目前为27个），新

资本协议也被各国所广泛采用。根据最新统计数

据，全世界共有100多个国家或者地区已经实施

新资本协议或者正在计划实施新资本协议，已有

约60个国家或地区在2008年底实施新资本协

议，约50个国家正在计划实施。

（三）未来趋势：全面风险资本监管阶段

随着我国银行体系国际化进程的明显加快，

银监会借鉴、学习国际监管经验与做法，于

2007年2月发布《中国银行业实施新资本协议

指导意见》（以下简称《指导意见》），以进一

步推动商业银行增强风险管理能力，提升资本

监管有效性。《指导意见》下发以来，银监会

已经陆续制定下发了《商业银行银行账户信用

风险暴露分类指引》、《商业银行信用风险内部

评级体系监管指引》等系列新协议指引。这标

志着我国资本监管制度向新资本协议全面风险

资本监管转变。

新协议下，商业银行需建立内部模型、采

用高级资本计量方法计算最低资本要求。这对

商业银行改进风险计量技术、提高风险识别、

监测和管理能力提出了更高要求。与此同时，

商业银行需要全面管理除第一支柱外其他重大

风险，评估整体资本充足状况。这进一步要求

商业银行完善风险治理架构、重组风险管理流

程。在资本的统一约束下，不断科学化、精细

化风险管理，监管资本约束与商业银行风险管

理能力的关系越发紧密。

与此同时，金融危机的爆发，促使国际上

进一步严格全面风险资本监管。2009年12月

17日，巴塞尔委员会发布增强银行体系稳健性

一揽子政策建议的征求意见稿，包括《增强银

行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和

监测的国际框架》。该一揽子建议方案主要内容

体现在以下5个方面：一是提高银行资本基础

的质量、一致性和透明度；二是扩大资本框架特稿

12国际金融研究/2010.3STUDIESOFINTERNATIONALFINANCE的风险覆盖面，进一步加强交易对手信用风险

的资本监管；三是引入杠杆率作为新资本协议

风险资本框架的补充措施，并将适当评估和校

准纳入第一支柱，以防止模型风险和计量错误；

四是建立反周期资本框架，包括抑制最低资本

要求的过度周期性波动、推动采用更具前瞻性

的拨备、通过留存资本建议超额资本、在宏观

审慎层面避免银行体系信贷过快增长等；五是

建立适用于国际活跃银行的全球流动性最低标

准，包括覆盖30天的流动性覆盖率，以及一个

长期结构化流动性比例。按目前计划，该框架

将在进一步完善后于2012年底开始执行。

二、资本监管实质是风险监管

资本监管的本质是对风险进行监管。一方

面，从监管当局的角度看，资本监管实质上是

以资本为定量和定性衡量手段对银行风险管理

能力和水平进行的监管；另一方面，从银行的

角度看，应对资本监管须以全面提高自身风险

管理能力为最终目标。商业银行需要从目标、

对象、手段、内涵、计量5个维度，正确认识

资本监管的实质。

（一）从目标上看，资本监管是为了加强银

行风险管理能力

资本监管的目标是要求银行持有足够的资

本金，降低了单个银行失败的概率和风险水平，

从而提高整个银行体系的安全性，并通过对资

本充足率的约束，营造公平的竞争环境。

资本充足与否，是与银行经营活动中的风

险进行比较的结果。巴塞尔委员会1988年发布

的资本协议首次在全球范围内要求银行持有与

其资产风险状况相适应的资本，先后在多个国

家实施，成为了资本监管的国际标准。之后，

委员会在2004年和金融危机后进行的一系列改

革，对巴塞尔协议进一步进行了完善，使得对

商业银行的资本要求与银行经营风险更加相关。

表面上，最低资本充足率指标对银行的资

本和风险加权资产规模都提出了要求，但相对

而言，由于资本具有稀缺性、一定程度上的固

定性和操作空间的有限性，从长期看，最低资

本要求主要体现为对银行风险管理能力的要求，资本监管实质上是促使银行提高风险管理能力，

以达到降低其经营失败的概率，最终实现整个

银行经营体系的稳健，并激励银行在提升风险

管理能力的基础上实现公平竞争。新协议体现

了激励相容的监管理念，鼓励商业银行开发高

级风险计量工具以节约资本占用，从某种意义

上讲就是鼓励商业银行提高风险管理能力以达

到资本监管的最终目标。

（二）从对象上看，资本监管覆盖范围就是

银行风险

从1988年的资本协议诞生到现在，资本监

管覆盖的范围日益扩大，每一次范围的扩大都

是以现实银行经营中暴露出的风险管理问题为

背景的。1988年的资本协议就是上世纪80年

代银行危机的产物，主要是为解决国际银行监

管薄弱、国际金融投资活动和银行经营资产相

比资本过高等问题。20世纪90年代，巴林银

行的倒闭表明随着衍生金融品种及其交易规模

的迅猛增长，仅靠覆盖信用风险的资本充足率

已不足以充分防范金融风险。鉴于这些情况，

巴塞尔委员会在1995年4月对银行某些表外业

务的风险权重进行了调整，并在1996年1月推

出《资本协议关于市场风险的补充规定》。1997

年7月全面爆发的东南亚金融风暴引发了巴塞

尔委员会对金融风险的全面而深入的思考。

1997年9月推出的《有效银行监管的核心原

则》表明巴塞尔委员会已经确立了全面风险管

理的理念。2008年前后开始的国际金融危机以

来，尤其是结合2009年经济金融形势的新变

化，针对暴露出的问题，资本监管的覆盖范围

进一步扩大。从巴塞尔协议的演进历程我们可

以看出，资本监管的对象就是银行经营中面临

的风险，资本监管制度的完善也是风险覆盖范

围完善的过程。

（三）从手段上看，资本监管强调对银行风

险管理能力的监管

在巴塞尔协议之前的银行监管制度更注重

为银行的稳定经营创造良好的国内、国际环境，

强调政府的督促作用以及政府间的分工协作，

对银行体本身防范风险的能力没有做出任何有

实际意义和可行标准的要求。原资本协议体现

了监管思想的重大转变，标志着监管视角从银特稿

13